Podejmując rozważania na temat instytucji zażalenia w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności na uwagę zasługuje poczyniona przez Trybunał Konstytucyjny ogólna analiza w tym zakresie.

Otóż na tle braku możliwości zaskarżania do sądu postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które są wydawane jako postanowienia wpadkowe, a w rozpoznawanym przypadku postanowień o odmowie wyłączenia pracownika w postępowaniu administracyjnym,

Trybunał ocenił to pod kątem ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu. Stwierdził, że ustawodawca, regulując zasady zaskarżenia postanowień, mógł zasadniczo skorzystać z dwóch możliwości. Jedna to przyznanie możliwości złożenia zażalenia i w dalszym etapie skargi sądowej na każde postanowienie wydane w ramach postępowania. Druga możliwość to poddanie niektórych postanowień, w tym wszystkich kończących, zażaleniu, a następnie kontroli sądowej. Pierwsze rozwiązanie oceniono jako mało praktyczne, nadmiernie przedłużające postępowanie.

Co do drugiego wskazano, że ogranicza wprawdzie natychmiastową weryfikację niektórych postanowień, lecz sprzyja sprawności postępowania. Weryfikacja postanowień, od których w rezultacie zażalenie nie przysługuje, jest także dokonywana, ale następuje to dopiero na etapie kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia, ponieważ ewentualne uchybienia w zakresie operowania postanowieniami wpadkowymi mieszczą się w ogólnej formule naruszeń prawa, które muszą prowadzić do uwzględnienia odwołania lub skargi na decyzję administracyjną.

Trybunał zauważył, że ze względu na ekonomię postępowania decyzyjnego, wielość rozpoznawanych spraw i konieczność sprawnego rozstrzygania zawisłych spraw, w polskim modelu postępowania administracyjnego wybrano drugi model kontroli sądowej i podzielił pogląd, że ustawodawcy służy swoboda regulacyjna w rozważanym zakresie i w konsekwencji ma on prawo stosować takie rozwiązania, które pozwalają godzić niezbędny obiektywizm ze sprawnością działania. Dostrzeżono również, że organy administracji działają na innych zasadach niż organy wymiaru sprawiedliwości i analogie stosowane przez sąd pytający w traktowaniu instytucji wyłączenia na gruncie kpa z instytucją wyłączenia w procedurze cywilnej nie znajdują konstytucyjnego uzasadnienia, o czym decydują m.in. strukturalne różnice między procedurą sądową i administracyjną. Niezawisłość sądu, jako element decydujący w postępowaniu przed sądami, nie dotyczy pozycji organów administracji w postępowaniu administracyjnym; w postępowaniu sądowym obowiązuje też zasada kontradyktoryjności przy braku równości stron w postępowaniu administracyjnym i akcencie na szybkość oraz sprawność działania (wyrok TK z 7 marca 2005 r., sygn. P 8/03, OTK ZU 3A/2005, poz. 20).

Jeśli tak mówią przepisy

Odnosząc się do istoty przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego prawa do zażalenia na postanowienie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjęto, że zażalenie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi przepis prawa, a jeżeli w wyniku zmiany przepisów prawa nie przyznano na czynność procesową zażalenia, wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 kpa jest to podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, zaś w przypadku, gdy postępowanie zażaleniowe byłoby w toku, zmiana przepisów prawa wyłączająca prawo zażalenia daje podstawy do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa (wyrok NSA z 9 maja 2013 r., sygn. II OSK 2719/11, także wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1992/12).

Również i w związku z tym, że skoro organ działa na podstawie i w granicach prawa i nie ma od tej zasady wyjątków, to tym samym strona jest uprawniona do wniesienia zażalenia, jeżeli ustawa jej na to pozwala. Niedopuszczalna jest sytuacja, aby adresat pisma otrzymywał dodatkowe uprawnienia, nieprzewidziane przez ustawę, na skutek błędnego pouczenia. To nie pracownik w urzędzie tworzy ustawę, decydując o prawach i obowiązkach, a gdyby przyjąć stanowisko, według którego o prawach i obowiązkach decyduje tylko pouczenie, a nie ustawa, na podstawie której to pismo powinno zostać wydane, to wydawane akty nie miałyby podstawy prawnej. Co więcej, można by było różnicować sytuację stron, ponieważ raz organ pomyliłby się celowo i zawarł pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia, a raz by pouczenia nie wpisał, zaś taka sytuacja byłaby niedopuszczalna, więc każdy organ musi działać na podstawie ogólnie obowiązującego prawa, tj. ustaw i wydawanych rozporządzeń (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1401/13, LEX nr 1751300, z odwołaniem się do wcześniejszego orzecznictwa w jego uzasadnieniu).

Zażalenie jako środek zaskarżenia służący od postanowień w myśl art. 141 w związku z art. 144 i 127 § 2 i 129 § 1 kpa wnoszone jest do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie (postanowienie NSA z 15 maja 2009 r., I OW 24/09).

Na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia orzeczenia stronie (art. 141 § 1 i 2 kpa), a termin ten ma charakter zawity i z jego istoty wynika, że nie może być on przedłużony. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia zażalenia na postanowienie jest więc zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Rozpoznanie przez organ odwoławczy zażalenia z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi naruszenie prawa, gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu zażaleniowym postanowienia, które jest ostateczne. W przypadku gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, iż zażalenie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do jego wniesienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2640/17).

Rozważając prawo do zażalenia niesamoistnego, wyjaśniono, że w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 kpa, organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 kpa. Stanie się tak tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 6 września 2017 r., sygn. II OSK 3/16, z odwołaniem się do wyroku NSA z 22 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 711/09). Tytułem przykładu, ale wydaje się istotnego praktycznie, wskazano, że postanowienia w zakresie postępowania dowodowego, którego zakres i kształt w sposób zasadniczy wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, mogą być stosownie do art. 142 kpa zaskarżane w odwołaniu od decyzji (postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1870/09).

Możliwe jest wstrzymanie

Jak stanowi art. 143 kpa, regulujący wpływ zażalenia na wykonanie postanowienia, wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione (wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1491/16). Zauważono też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż art. 143 kpa nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 kpa, wedle którego zajęcie stanowiska przez inny organ obowiązany do zajęcia stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 529/17, z odwołaniem się do uchwały 7 sędziów NSA w Warszawie z 9 listopada 1998 r., sygn. OPS 8/98).

Zastosowanie odwołań

Uzupełniającym konstrukcję zażalenia rozwiązaniem, poniekąd jak się wydaje uelastyczniającym ją, jest art. 144 kpa. Otóż zgodnie z art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, co oznacza, że przepisy dotyczące odwołań, więc także np. art. 138 kpa, do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie dopuszczalne jest orzeczenie przez organ odwoławczy jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji; w szczególności w sytuacji, w której organ odwoławczy uznaje, że nie było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia, a przepisy nie przewidują wydania postanowienia negatywnego w stosunku do postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji (wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. II OSK 2518/15). Artykuł 144 kpa i zawarte w nim odesłanie nie daje organowi drugiej instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji.

Wniesienie zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji daje organowi drugiej instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia aspektu procesowego, którego dotyczy zaskarżone postanowienie (wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., sygn. II GSK 1599/11). W innym rozstrzygnięciu zaznaczono także, że wniesienie zażalenia na postanowienie incydentalne w jakimkolwiek przypadku nie może prowadzić do wydania aktu merytoryczno-reformacyjnego, mocą którego nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji (wyrok NSA z 9 marca 2010 r., sygn. I OSK 686/09). Poszerzając rozważania na temat odpowiedniego zastosowania art. 138 kpa do postępowania zażaleniowego, podniesiono, że przepis ten nie pozwala na wnioskowanie, iż katalog rozstrzygnięć przewidzianych dla decyzji powinien mieć wprost zastosowanie do wszelkich postanowień wydawanych po rozpoznaniu zażaleń. Z uwagi na zasadnicze różnice wynikające z charakteru procesowego decyzji i postanowień należy założyć, że odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań wiąże się ze stosowaniem wprost określonych regulacji lub po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji bądź w pewnych przypadkach uzasadnione jest niestosowanie w ogóle określonych przepisów. W grupie przepisów wymagających odpowiedniej modyfikacji mieści się art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie dopuszcza się wydanie przez organ zażaleniowy postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, bez żadnych dalszych rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu zróżnicowanych kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia. Przykładowo wskazuje się na możliwość rozstrzygnięcia przez organ zażaleniowy wyłącznie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, gdy dotyczyło ono zawieszenia postępowania. Przedstawiciele doktryny dostrzegają jednak, że sporny jest zakres odpowiedniego stosowania art. 138 kpa w postępowaniu zażaleniowym.

Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie, a nie decyzję, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy będącej przedmiotem postanowienia bądź uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty. Organ właściwy do rozpoznania zażalenia może także uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać zagadnienie będące przedmiotem postanowienia do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy jego rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zaś możliwość czysto kasacyjnego załatwienia tego problemu będącego przedmiotem zaskarżonego postanowienia należy traktować zupełnie wyjątkowo (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3287/19).

W nawiązaniu do art. 144 kpa w orzecznictwie Sądu Najwyższego oceniono, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ właściwy do ich rozpatrzenia postanawia ostatecznie – art. 59 § 2 kpa – podobnie jak ostateczne jest postanowienie organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub uchybieniu terminu do ich wniesienia – art. 134 zdanie drugie i art. 144 kpa (wyrok SN z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt III ARN 7/88, OSNC 1990, nr 9, poz. 117, LEX nr 9521).

Autor jest radcą prawnym, doktorem i wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie