Ochrona przyrody na ziemiach polskich nie jest zjawiskiem nowym. Już w średniowieczu wprowadzane były ograniczenia w korzystaniu z lasów, ze zwierzyny czy z ryb, choć motywacje tych działań były odmienne od współczesnych. Jedne z pierwszych regulacji w tej dziedzinie wprowadził najwybitniejszy polski prawodawca tamtych czasów – Kazimierz Wielki. Chodziło przede wszystkim o interes władcy, bezpieczeństwo państwa oraz zachowanie zasobów będących elementem ius regale, czyli praw należnych władcy. Ochrona bobra za czasów Bolesława Chrobrego, zakazy wyrębu drzew w Statutach kazimierzowskich czy ochrona żubra i tura w epoce Jagiellonów miały charakter selektywny i instrumentalny. Nie były wyrazem troski o środowisko jako wartość samą w sobie, lecz środkiem do realizacji innych celów, przeważnie z zakresu polityki gospodarczej, i uzasadnione były określonymi interesami ekonomicznymi.

Dopiero rozwój cywilizacyjny, industrializacja oraz narastające skutki degradacji środowiska sprawiły, że w XX w. ochrona przyrody zaczęła być postrzegana jako odrębny problem prawny, wymagający szczegółowego uregulowania. W drugiej połowie tego stulecia prawo ochrony środowiska stopniowo wyodrębniało się jako samodzielna dziedzina, coraz silniej powiązana z prawem międzynarodowym i europejskim. Ten proces znalazł swoje odzwierciedlenie również w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.

Bez „prawa do czystego środowiska”

Na pierwszy rzut oka może zaskakiwać fakt, że polska konstytucja nie przyznaje obywatelom wprost prawa do życia w czystym lub zdrowym środowisku. W przeciwieństwie do konstytucji niektórych innych państw, zwłaszcza tzw. Europy Środkowo-Wschodniej, polski ustrojodawca zdecydował się na bardziej powściągliwe rozwiązanie. Nie jest to jednak wyraz lekceważenia problemów środowiskowych, lecz świadoma i uzasadniona decyzja normatywna.

Twórcy konstytucji uznali, że zagwarantowanie „prawa do zdrowego środowiska” miałoby charakter li tylko deklaratywny i trudny do wyegzekwowania w realiach państwa polskiego drugiej połowy lat 90. XX w. Wychodzono z założenia, że państwo nie jest w stanie zapewnić każdemu obywatelowi idealnej jakości środowiska, wolnej od wszelkich zagrożeń. Zamiast tego przyjęto model, w którym środowisko naturalne staje się wartością konstytucyjną, chronioną poprzez obowiązki władz publicznych oraz odpowiedzialność jednostki.

Zasada zrównoważonego rozwoju

Fundamentem konstytucyjnej ochrony środowiska jest art. 5 Konstytucji RP, który nakłada na państwo obowiązek zapewnienia ochrony środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Umieszczenie tej zasady wśród podstawowych zadań Rzeczypospolitej, takich jak strzeżenie niepodległości i nienaruszalności granic państwa, nadaje jej rangę porównywalną z zasadą demokratycznego państwa prawa, ochroną praw człowieka czy dziedzictwa narodowego.

Zasada zrównoważonego rozwoju nie sprowadza się bowiem li tylko do zachowania status quo. Obejmuje ona zarówno ochronę istniejących zasobów, jak i działania zmierzające do poprawy stanu środowiska, przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeb rozwojowych. W tym sensie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej dopuszcza kompromis między ochroną przyrody a działalnością gospodarczą, ale kompromis ten musi uwzględniać interes przyszłych pokoleń. Ustalenie zasad osiągnięcia tego kompromisu oczywiście nie jest zawarte wprost w normach rangi konstytucyjnej, lecz nasza ustawa zasadnicza pozostawia ustawodawcy precyzyjne wytyczne, którymi powinien się kierować, ważąc interesy środowiskowe w kontekście wyzwań rozwojowych, gospodarczych czy społecznych.

Obowiązki władz publicznych

Najpełniejszym wyrazem konstytucyjnej troski o środowisko jest art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie kreuje jednak prawa podmiotowego jednostki do środowiska, lecz określa obowiązki władz publicznych. Po pierwsze, zobowiązuje je do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Jest to klasyczna norma programowa, wyznaczająca cele, a nie konkretne środki ich realizacji. Co w tym kontekście niezwykle ważne, pod pojęciem władz publicznych należy rozumieć zarówno władze państwowe, jak i władze samorządowe. Obowiązki zostały zatem nałożone na równi tak na ustawodawcę i aparat państwowy, jak i na prawodawcę gminnego/miejskiego, powiatowego i wojewódzkiego wraz z urzędniczym aparatem pomocniczym. Innymi słowy, żadne władze publiczne w Polsce nie są wolne od obowiązku dbałości o środowisko naturalne.

Po drugie, art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na państwo obowiązek ochrony środowiska oraz wspierania działań obywateli podejmowanych w tym zakresie. Oznacza to konieczność tworzenia ram prawnych, instytucjonalnych i finansowych dla inicjatyw ekologicznych, choć bez przyznawania obywatelom roszczeń o określone wsparcie. Wyjątkiem w tym zakresie jest ust. 3 wskazanego przepisu, który przyznaje każdemu prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Jest to jedyne konstytucyjne prawo podmiotowe bezpośrednio związane z ochroną środowiska, a zarazem jedno z kluczowych narzędzi społecznej kontroli działań władz publicznych w zakresie ochrony środowiska naturalnego.

Granica wolności

Konstytucyjna ochrona środowiska pełni również funkcję ograniczającą inne prawa i wolności. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopuszcza bowiem ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności i swobody działalności gospodarczej, jeżeli są one konieczne m.in. dla ochrony środowiska. Oznacza to, że fundamentalne prawa, takie jak własność czy swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane również wówczas, gdy wymaga tego dobro środowiska naturalnego.

Ten kierunek znajduje rozwinięcie w ustawodawstwie zwykłym, zwłaszcza w prawie ochrony środowiska oraz w przepisach regulujących działalność przedsiębiorców. Pozwolenia środowiskowe, oceny oddziaływania na środowisko czy zasada „zanieczyszczający płaci” są bezpośrednią konsekwencją konstytucyjnych założeń.

Dopełnieniem systemu jest przepis art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wprowadza powszechny obowiązek dbałości o stan środowiska naturalnego oraz odpowiedzialność za jego pogorszenie. Adresatem tej normy jest „każdy”, a więc zarówno osoby fizyczne, jak i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, niezależnie od tego, czy prowadzą działalność gospodarczą. Konstytucja nie określa jednak zasad tej odpowiedzialności, pozostawiając je ustawodawcy zwykłemu.

Konstytucyjna ochrona

Odpowiadając na postawione na wstępie pytanie, należy stwierdzić, że Konstytucja RP chroni środowisko naturalne, ale czyni to w sposób pośredni i systemowy. Nie przyznaje jednostce prawa do „czystego środowiska”, lecz ustanawia środowisko jako wartość konstytucyjną, której ochrona uzasadnia działania władz publicznych, ograniczenia wolności oraz odpowiedzialność obywateli.

Jest to model realistyczny, uwzględniający realne możliwości władz publicznych, w tym w szczególności państwowych. Model ten oczywiście nie jest pozbawiony słabości. Jego skuteczność zależy bowiem nie od samej treści konstytucji, lecz od jakości polityki publicznej, ustawodawstwa zwykłego i praktyki stosowania prawa przez władze państwowe i samorządowe. Konstytucja wyznacza bowiem kierunek, lecz to, czy środowisko rzeczywiście będzie chronione, pozostaje w rękach ustawodawcy, administracji i przede wszystkim samego społeczeństwa obywatelskiego.