Większe dotacje nie uzdrowią unijnego rolnictwa

Wspólna Polityka Rolna (WPR) kosztuje Unię Europejską około 60 mld euro rocznie. Większą część tej kwoty pochłaniają tzw. dopłaty bezpośrednie. Choć udział WPR w całkowitych wydatkach UE systematycznie maleje – w latach 2021–2027 będzie wynosił 32 proc., w porównaniu z 38 proc. w latach 2014–2020 – wciąż jest to największa część unijnego budżetu. Pomimo że UE traktuje rolnictwo priorytetowo, w sektorze tym narasta niezadowolenie, o czym świadczą trwające od kilku miesięcy protesty rolników. Ich źródłem jest malejąca dochodowość produkcji rolnej, która wynika m.in. ze spadku cen płodów rolnych na globalnym rynku bez równie silnego spadku kosztów działalności rolniczej. Sami rolnicy źródła swoich problemów upatrują przede wszystkim w dążeniu UE do wdrożenia w rolnictwie Europejskiego Zielonego Ładu oraz – w niektórych krajach – w imporcie płodów rolnych z Ukrainy.

Jak zauważył w kilku publikacjach (w tym na łamach „Rzeczpospolitej”) dr Jakub Olipra, ekonomista ze Szkoły Głównej Handlowej i Credit Agricole Bank Polska, UE w związku z rolniczymi protestami mierzy się ze skomplikowanym problemem decyzyjnym. „Komisja Europejska próbuje realizować trzy cele, które jednocześnie nie są możliwe do osiągnięcia. Są to: wprowadzenie EZŁ w rolnictwie, zahamowanie spadku realnych dochodów rolników oraz utrzymanie relatywnie niskich (względem innych dóbr konsumpcyjnych) cen żywności” – pisał Olipra. O to, czy ta diagnoza jest poprawna i jakie są jej implikacje, zapytaliśmy uczestników panelu ekonomistów „Rzeczpospolitej”.

Dylematy polityki rolnej

Spośród 28 ekonomistów, którzy wzięli udział w tej sondzie, ponad 70 proc. zgodziło się z tym, że opisany przez Jakuba Oliprę trylemat istnieje. Diagnozy tej nie podziela 14 proc. ankietowanych.

– EZŁ zawiera część rozwiązań, które obniżają efektywność produkcji rolnej w imię racji środowiskowych. Obniżka efektywności oznacza, że utrzymanie cen żywności na stałym poziomie jest niemożliwe – przyznaje prof. Marian Gorynia z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, prezes Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego.

– Trudno się z tą tezą nie zgodzić. Wdrażanie EZŁ jest kosztowne, a więc powoduje spadek dochodów rolników, który może być wyrównany wyłącznie wzrostem cen – dodaje dr hab. Łukasz Goczek, profesor na Wydziale Nauk Ekonomicznych UW. Jak jednak podkreśla, w praktyce KE nie musi wybierać między dwoma z trzech celów, które sobie stawia. Ma bowiem do wyboru rozwiązania pośrednie. To wniosek zbieżny z tym, do jakiego doszedł Olipra. Pytanie, jak rozłożyć akcenty, pozostaje jednak aktualne.

Najprostszym sposobem na podtrzymanie dochodów rolników, nie rezygnując z EZŁ, byłoby zwiększenie wydatków w ramach WPR. Oznaczałoby to w praktyce pośrednie podwyższenie cen żywności (przez wyższe podatki). To jednak rozwiązanie kontrowersyjne, biorąc pod uwagę to, że udział sektora rolnego w tworzeniu wartości dodanej w UE jest w trendzie spadkowym i obecnie wynosi zaledwie 1,5 proc.

Spośród ankietowanych przez nas ekonomistów tylko 25 proc. zgodziło się z tezą, że „budżet na Wspólną Politykę Rolną powinien zostać zwiększony w obliczu wyzwań związanych ze zmianami klimatu i wojną w Ukrainie, pomimo malejącego znaczenia rolnictwa w PKB”. Przeciwnego zdania było 57 proc. uczestników sondy. – Dla polityków spokój społeczny jest podstawowym kryterium podejmowania decyzji. Jeśli skala niepokojów w sektorze rolnym miałaby przekroczyć akceptowalny społecznie i politycznie poziom, to zwiększenie budżetu (oby w możliwie najniższym stopniu) będzie nieuniknione – mówi prof. Gorynia.

– Budżet na Wspólną Politykę Rolną pochłania już i tak ogromne środki, w związku z czym należałoby raczej dążyć do jego stopniowego ograniczania, a nie zwiększania – oponuje prof. Andrzej Cieślik z Wydziału Nauk Ekonomicznych UW.

Potrzeba konsolidacji

Rozwiązaniem pośrednim byłaby zmiana struktury wydatków w ramach WPR. – Zwiększenie budżetu na WPR nie wydaje się konieczne, raczej jego reforma: zmniejszenie dotacji za samo istnienie gospodarstwa i przejście do wspierania tych, które stają się bardziej „zielone” i nie szkodzą środowisku naturalnemu. To wymaga jednak wrażliwości na sytuację tych gospodarstw, które staną się przez to nierentowne, w których taka transformacja będzie trudna lub niefektywna, głównie z powodu zbyt małej skali działalności. Potrzeba tu „sprawiedliwej transformacji”, podobnie jak robi się to w przypadku niektórych regionów górniczych – mówi dr Jakub Sawulski ze Szkoły Głównej Handlowej, główny ekonomista Fundacji Instrat.

To konkluzja zbieżna z tezą dr. Jakuba Olipry, którego artykuł na łamach „Rzeczpospolitej” był inspiracją do tej sondy wśród uczestników panelu ekonomistów. Ekonomista z Credit Agricole BP pisał, że „skutecznym i jednocześnie neutralnym budżetowo rozwiązaniem byłaby zmiana sposobu rozdysponowania środków unijnych i skoncentrowanie ich na wsparciu gospodarstw towarowych. Aby podjąć taką decyzję i znaleźć dla niej poparcie polityczne i społeczne, należy zrozumieć, że nie jesteśmy w stanie dłużej utrzymać obecnej struktury rolnictwa z dużym udziałem małych gospodarstw”. Według niego z wyzwaniami związanymi z ograniczaniem negatywnego wpływu rolnictwa na klimat czy konkurencją ze strony Ukrainy mają szansę poradzić sobie jedynie gospodarstwa, które osiągają wystarczająco duże efekty skali.

Europa gotowa na droższą żywność

Odmiennego zdania jest unijny komisarz ds. rolnictwa Janusz Wojciechowski, który przekonuje, że małe gospodarstwa rolne są w stanie wytwarzać żywność w bardziej zrównoważony sposób i szybciej dostosować się do wyzwań związanych ze zmianami klimatycznymi niż te wielkoobszarowe. Z tezą komisarza Wojciechowskiego zgodziło się tylko 18 proc. ekonomistów, którzy wzięli udział w naszej sondzie. Te oceny znajdują odzwierciedlenie również w odpowiedziach na pytanie, z którego z trzech wspomnianych celów KE powinna zrezygnować, gdyby musiała wybrać tylko dwa z nich (a nie rozwiązania pośrednie). Spośród 20 uczestników panelu, którzy zabrali w tej sprawie głos, większość (11) postawiłaby właśnie na spadek liczby gospodarstw rolnych w UE, czyli konsolidację sektora. To rozwiązanie oznaczałoby zgodę KE na to, aby te gospodarstwa rolne, które nie są w stanie utrzymać rentowności w warunkach EZŁ i sytuacji na globalnym rynku surowców, wypadły z rynku. Drugą najczęściej wybieraną opcją (sześć wskazań) była zgoda na wzrost cen żywności w UE, która pozwoliłaby rolnikom podtrzymać dochodowość produkcji pomimo kosztów związanych z wdrażaniem Zielonego Ładu.

– Wraz ze wzrostem dochodu udział żywności w wydatkach spada. Wydaje mi się, że bogate kraje europejskie, przy założeniu, że chcą osiągać pewne cele ekologiczne, są w stanie zaakceptować wyższy poziom cen żywności. Osobiście jednak nie jestem również przekonany do EZŁ – mówi dr Michał Zator z Uniwersytetu Notre Dame (USA).

Ale wzrost cen – na konkurencyjnym globalnym rynku – wymagałby częściowego zamknięcia się UE na import. To z kolei może nie być możliwe ze względu na porozumienia handlowe, których stroną jest UE. W ocenie dr. Jakuba Borowskiego, wykładowcy w SGH i głównego ekonomisty Credit Agricole Bank Polska, Komisja Europejska powinna rozważyć wprowadzenie „ograniczeń pozataryfowych, służących ochronie unijnych rolników przed konkurencją ze strony podmiotów eksportujących żywność do UE, które nie stosują dobrych praktyk w obszarze zrównoważonego rolnictwa”.