Jak podważyć mandat od inspektora PIP

dr Marcin Wujczyk, wspólnik, partner Książek & Bigaj Kancelaria Prawna Sp.K.

Rz: Państwowa Inspekcja Pracy wyciąga korzystne dla siebie wnioski z niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych i będzie kontrolować pracodawców bez zapowiedzi. Skąd się bierze ta interpretacja?

Marcin Wujczyk: To wynik odmiennej niż dotychczasowej interpretacji zakresu stosowania konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy. Daje ona inspektorom prawo do prowadzenia kontroli bez zapowiedzi. Dotychczas przyjmowano, że wyjątek też ma zastosowanie jedynie do kontroli prowadzonych u przedsiębiorców działających w sektorach handlu i przemysłu. Decyzja Głównego Inspektora Pracy rozszerza możliwość stosowania konwencji również do kontroli pracodawców działających w sektorze usług. Innymi słowy również tam inspektor pracy będzie mógł wejść bez wcześniejszego zawiadomienia, okazując wyłącznie legitymację.

Czy ta nowa interpretacja znajduje potwierdzenie w treści konwencji?

Moim zdaniem nie. W konwencji wyraźnie jest mowa wyłącznie o sektorach handlu i przemysłu. Trudno rozciągać jej zastosowanie na działalność usługową. Są to zupełnie różne pojęcia. Co więcej, nawet sama Międzynarodowa Organizacja Pracy uznała, że konwencja w wersji, jaka została ratyfikowana przez Polskę, nie odnosi się do sektora usług. Takie stwierdzenie zostało wyraźne ujęte w przyjętym w 1995 r. protokole do konwencji nr 81. Dopiero ten protokół rozszerzył jej stosowanie na usługi pozahandlowe, tj. działalność na wszystkich kategoriach stanowisk, które nie są do celów konwencji uznawane za przemysłowe lub handlowe. Tego protokołu Polska jednak nie ratyfikowała. Stanowisko Głównego Inspektora Pracy co do zmiany interpretacji możliwości stosowania Konwencji uważam za zbyt daleko idące.

Część sądów twierdzi jednak, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej i zawarte w niej ograniczenia w kontrolowaniu przedsiębiorców mają zastosowanie do inspekcji pracy. Czy przedsiębiorca może zakwestionować wyniki kontroli bez zapowiedzi przed sądem?

Faktycznie, często można spotkać w orzecznictwie stanowiska wskazujące na konieczność stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez inspektorów pracy. Co ciekawe, takie stanowisko zajął również Główny Inspektor Pracy we wspomnianych wytycznych. Jednak rozszerzająca interpretacja postanowień konwencji nr 81 w znacznym stopniu wyłącza wobec inspektorów pracy ograniczenia wprowadzone przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Ustawa przewiduje, że w tych przypadkach, gdy kontrole są prowadzone na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej (a taką jest konwencja nr 81), nie ma obowiązku wcześniejszego zawiadamiania o kontroli, stosowania ograniczeń co do długości prowadzonej kontroli czy ich liczby, które mogą być prowadzone równolegle. Orzecznictwo sądów administracyjnych pokazuje jednak, że przedsiębiorcy nie są bez szans. Mogą się odwołać od decyzji inspektora pracy, wskazując, że przy przeprowadzonej kontroli nie zastosowano ograniczeń wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczych, mimo że kontrola odbywała się w sektorze nieobjętym zakresem konwencji. Na tego typu nieprawidłowości będą się mogli powołać przedsiębiorcy działający w sektorze usług .

Czy rozstrzygnięcie wątpliwości co do interpretacji tych przepisów zależy od tego, w jakim regionie sąd orzeka? Czy wiadomo, które sądy nie podważą kontroli bez zapowiedzi, a w których można powalczyć z kontrolerami?

Niestety orzecznictwo sądów administracyjnych jest niejednolite. Można się spotkać zarówno z wyrokami, które uznają, że inspekcja pracy nie jest w ogóle zobowiązana stosować ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ograniczeń kontroli w niej zapisanych również w sektorach usług, jak i takimi, które podnoszą, że inspekcja pracy powinna przestrzegać obostrzeń kontroli regulowanych ustawą. Stanowisko korzystne dla przedsiębiorców prezentują m. in. wojewódzkie sądy administracyjne we Wrocławiu, Gliwicach czy Białymstoku. Z kolei przeciw konieczności stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez inspektorów pracy opowiedziały się sądy administracyjne orzekające na terenie Opola, Krakowa i Bydgoszczy. Oczywiście trzeba pamiętać, że poszczególne składy orzekające nie są związane utrwaloną linią wypracowanych w poszczególnych okręgach sądowych, stąd przedsiębiorcy mogą się spotkać z różnymi wyrokami, nawet w tym samym sądzie. Taką rozbieżność należy oceniać bardzo krytycznie. Brak jasnych reguł podważa zaufanie przedsiębiorców do państwa. Główny Inspektor Pracy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zajęcie jednoznacznego stanowiska przez skład siedmiu sędziów. Należy mieć nadzieję, że to orzeczenie rozstrzygnie raz na zawsze pojawiające się rozbieżności.

Ale skąd się biorą te rozbieżności?

Wątpliwości dotyczą ustalenia, czy państwowa inspekcja pracy dokonuje kontroli działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jeśli tak, to powinna w toku kontroli w pełni stosować ograniczenia przewidziane w tej ustawie, a jedynie na zasadzie wyjątku może od nich odstępować w sektorach przemysłu i handlu na podstawie wcześniej wspomnianej konwencję nr 81. Jeśli natomiast kontrola, jakiej dokonują inspektorzy pracy, nie może być zakwalifikowana jako kontrola działalności gospodarczej, wówczas brakuje konieczności stosowania szczególnych obostrzeń w jej trakcie. Inspekcja pracy często argumentuje, że art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zobowiązujący organy kontroli do zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, która nie może być wszczęta wcześniej niż po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia takiego zawiadomienia, dotyczy wyłącznie takich organów kontroli, które uprawnione są do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, a do takich nie należą, w jej ocenie, organy Państwowej Inspekcji Pracy.

Za którym stanowiskiem przemawia więcej argumentów?

Moim zdaniem pojęcie działalności gospodarczej należy rozumieć szeroko i obejmować nim również kwestie dotyczące zatrudniania pracowników czy osób na umowach cywilnoprawnych. Stąd też kontrole dokonywane przez inspektorów pracy powinny zostać objęte ustawą o swobodzie działalności gospodarczej i uwzględniać ograniczenia przewidziane w tym akcie. Za tym rozwiązaniem przemawia również zasada demokratycznego państwa prawnego, która nakazuje interpretować wszelkie wątpliwości na korzyść obywateli.

A czy podstawą przeprowadzania przez inspektorów kontroli bez uprzedzenia nie może być art. 24 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z którym inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia?

Byłbym ostrożny w przyjmowaniu takiego wniosku. W przypadku kontroli przedsiębiorców to ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ma charakter aktu szczegółowego, a w konsekwencji ograniczenia z niej wynikające powinny być stosowane przed ogólnym upoważnienie zawartym w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Na taką regułę wskazuje zresztą art. 77 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w tym akcie stosuje się przepisy ustaw szczególnych, a jak już wspominałem, taką będzie ustawa o PIP.

GIP w wytycznych zaleca inspektorom śledzenie aktualnego orzecznictwa sądowego w sprawie kontroli. W NSA na rozpatrzenie czeka wspomniany przez pana wniosek o wykładnię przepisów w tym zakresie. Za chwilę wszystko może się więc zmienić. Co może zrobić przedsiębiorca, do którego właśnie przyszedł inspektor pracy bez zapowiedzi?

Na tę chwilę niestety niedużo. Ryzykowna będzie dla niego odmowa poddania się kontroli. Powinien jednak w treści protokołu kontroli sformułować wszystkie swoje zastrzeżenia tak, aby nie było wątpliwości co do nieprawidłowości, jakie miały miejsce. Oczywiście po zakończeniu kontroli powinien się odwołać od niekorzystnych dla siebie decyzji wskazując, że inspekcja pracy działała wbrew przepisom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Jakie ustalenia inspektorów najczęściej są kwestionowane przez przedsiębiorców?

Bardzo często kwestionuje się stwierdzenie przez inspektorów, że dana osoba zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę, mimo że zawarła umowę cywilnoprawną. Wielokrotnie spotkałem się również z odwołaniami dotyczącymi stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie wypłaty wynagrodzenia czy dopuszczalnego wymiaru pracy w godzinach nadliczbowych. Coraz częściej można zauważyć również spory na tle procedury zwolnień grupowych, gdyż niektóre jej przepisy nie są do końca jasne. Warto podkreślić, że wielu przedsiębiorców kwestionuje nie tylko merytoryczne ustalenia kontroli, ale również formę jej przeprowadzenia. Do podnoszonych w odwołaniach okoliczności, poza już wspomnianym brakiem wcześniejszego zawiadomienia, jest długość prowadzonej kontroli.

Czy można podważyć nałożenie przez inspektora grzywny w drodze mandatu i jak to zrobić?

Obowiązuje tu zasada analogiczna jak przy postępowaniu mandatowym prowadzonym przez policję. Jeśli pracodawca przyjmie mandat, staje się on prawomocny. Nie oznacza to jednak, że nie można go kwestionować. Prawomocny mandat karny podlega uchyleniu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie. Wniosek ukaranego powinien być jednak złożony w terminie siedmiu dni od daty uprawomocnienia się mandatu. Lepszym rozwiązaniem jest odmowa przyjęcia mandatu. Sprawa wówczas zostanie przekazana do sądu. W trakcie postępowania sądowego pracodawca będzie mógł kwestionować nie tylko brak podstaw do nałożenia mandatu, ale również uchybienia formalne, jakich dopuścił się inspektor przeprowadzający kontrolę.

—rozmawiał Mateusz Rzemek