Planowanie przestrzenne a zasada dobrego sąsiedztwa

Tak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny ?w Poznaniu w wyroku z 17 kwietnia 2014 r. (IV SA/Po 264/14).

Burmistrz miasta odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, stwierdzając, że inwestycja ta nie spełnia jednego z pięciu łącznych warunków, jakie przewiduje art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p) dla pozytywnego rozpoznania wniosku, tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada ta oznacza, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). Powołując się na regulacje rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, organ stwierdził m.in., że w wyznaczonym minimalnym obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa lokowana po tej samej stronie drogi co działka wnioskodawcy. Zdaniem organu lokalizacja budynków mieszkalnych na wnioskowanym obszarze będzie stanowić dysonans funkcjonalny, zburzy harmonijną całość, naruszy wykształcone relacje środowiskowe, ?a tym samym ład przestrzenny.

Rozpoznające odwołanie samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskodawca złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zarzucając organom nieprawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego oraz dokonanie błędnych ustaleń w odniesieniu do niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa.

Wojewódzki sąd administracyjny uznał skargę za zasadną. Stwierdził, że pojęcie „działka sąsiednia", użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może być ograniczane do działki przyległej do działki inwestora (wnioskodawcy). Pojęcie to należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Błędem jest również ograniczenie analizowanego terenu poprzez wyłączenie terenów położonych po drugiej stronie drogi. Organy przyjęły automatycznie prymat ładu przestrzennego nad prawem własności. Taki automatyzm jest niedopuszczalny w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, o której mowa w art. 6 ?ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem eksperta

Anna ?Główka radca prawny ?w warszawskim biurze ?Rödl & Partner

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji ?o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie ?w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z wymogów określonych w pkt 1 wskazanego przepisu jest istnienie przynajmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana ?w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego – chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Przepisy u.p.z.p. nie definiują pojęcia „działki sąsiedniej". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pojęcie to należy interpretować szeroko, za czym przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Zgodnie z tą zasadą każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też przez pojęcie „działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, stanowiącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (wyroki NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11; z 30 stycznia 2014 r., II OSK 2089/12; z 5 czerwca 2014 r., II OSK 31/13). Wobec tego wystarczające jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, któremu służyć ma zasada dobrego sąsiedztwa.

Przepis art. 61 ust. 6 u.p.z.p. zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określania w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ?i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wspomniane rozporządzenie ministra infrastruktury z 26 sierpnia 20013 r. w § 3 ust. 2 określa, jak ma być oznaczony obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów. Sądy administracyjne wskazują przy tym, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, a w razie potrzeby zwiększyć obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

W komentowanej sprawie słusznie zatem WSA zakwestionował rozstrzygnięcie organów o niespełnieniu wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Jak stwierdził WSA w Krakowie ?w wyroku z 11 grudnia 2013 r. (II SA/Kr 1205/13), rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (zasady dobrego sąsiedztwa) należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa.