Inspektor nadzoru budowlanego może dyscyplinować firmę grzywną

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nałożył na przedsiębiorcę grzywnę 1 tys. zł z powodu uchylania się przez niego od obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Chodziło o rozbiórkę placu składowego, czyli nawierzchni betonowej wraz z podbudową, usunięcie gruntu do poziomu 120,75 m n.p.m. i rozbiórkę latarni.

Rozbiórka do połowy

Przedsiębiorca uznał, że grzywna w celu przymuszenia go nie powinna zostać nałożona. Częściowo już bowiem plac rozebrał. Jego zdaniem upomnienie powinien otrzymać dopiero wtedy, gdy nie realizuje i nie zamierza wykonać ciążącego na nim obowiązku. Przesłane upomnienie jest nieprawidłowe, a egzekwowany obowiązek już wygasł, z uwagi na jego częściowe wykonanie. A to oznacza, że powiatowy inspektor naruszył art. 33 § 1 pkt 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – twierdził przedsiębiorca.

Powiatowy inspektor odrzucił jednak zarzuty. Podczas oględzin na terenie działki ustalił bowiem, że zdemontowane zostały tylko lampy oraz wierzchnia warstwa utwardzenia placu. Natomiast nadal istnieje betonowe utwardzenie terenu, na którym składowane są wyroby. Jego upomnienie więc obejmowało to betonowe utwardzenie. Organ nie zgodził się również z zarzutem, że obowiązek podlegający egzekucji jest niewykonalny z uwagi na to, że nie jest możliwe doprowadzenie do uzyskania rzeźby terenu na działce o identycznym kształcie.

Przedsiębiorca odwołał się do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Podniósł m.in. w swoim zażaleniu, że toczy się przed NSA postępowanie dotyczące stwierdzenia tego, czy nakaz rozbiórki narusza prawo czy nie. Wojewódzki inspektor utrzymał w mocy postanowienie powiatowego inspektora i podzielił jego stanowisko w kwestii skuteczności upomnienia.

Według niego to strona powinna udowodnić, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny (art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tym konkretnym wypadku jednak tego skarżący nie zrobił. Nie przedstawił bowiem wystarczających dowodów.

Poza tym o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić tylko wtedy, gdy jest to następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast trudności techniczne, choćby bardzo poważne, nie stanowią o niewykonalności.

Zdaniem wojewódzkiego inspektora ze względu na ostateczny charakter decyzji rozbiórkowej dotyczącej placu składowego wzniesionego przez zobowiązanego z naruszeniem prawa oraz tego, że decyzja rozbiórkowa pozostaje w obrocie prawnym, brak jest podstaw do uznania, aby zasadny był zgłoszony przez zobowiązanego zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.

Spór o wykonalność

Przedsiębiorca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który też nie przyznał mu racji.

Nietrafione też są – zdaniem sądu – argumenty dotyczące niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. WSA wyjaśnił, że obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Musi też mieć charakter obiektywny.

Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

W tej konkretnie sprawie podnoszone przez stronę argumenty są oparte na subiektywnej ocenie zobowiązanego, nie oparte na technicznej niemożliwości realizacji obowiązku. Chodzi o czasową niemożliwość realizacji obowiązku (złe warunki atmosferyczne) oraz trudność osiągnięcia oczekiwanego przez organ efektu w postaci uzyskania rzeźby gruntu na działce, o identycznym kształcie. Tym samym zarzut ten słusznie uznano za nieuzasadniony.

W ocenie sądu skarżący błędnie utożsamia niedopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego z brakiem możliwości zarzucenia mu „uchylania się" od wykonania nałożonego obowiązku.

Przeprowadzając rozważania nad znaczeniem zwrotu „uchylać się", skarżący wskazał, że sam fakt niewykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej nie jest równoznaczny z uchylaniem się od jego wykonania. Rozważania skarżącego w tym zakresie opierające się na wykładni językowej są zdaniem sądu błędne. Odwołać się bowiem należy do celu, jaki realizuje ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz zasad, na jakich realizowany jest obowiązek wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.

Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie ww. przepisu prawa budowlane podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie stało się prawomocne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, w przeciwnym razie naraża się bowiem na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania.

Uzasadnia to uznanie, że pojęcie „uchylania się" od spełnienia ciążącego na zobowiązanym obowiązku oznacza jego niewykonanie w całości. Jego częściowe wykonanie nie stanowi podstawy do uznania, że zobowiązany nie uchyla się od ciążącego na nim obowiązku.

Tym samym zdaniem sądu nie powinno budzić wątpliwości, że niewykonanie choćby części obowiązku – pomimo doręczenia przez wierzyciela (organ) uprzedniego upomnienia – uzasadnia wszczęcie postępowania egzekucyjnego, bo w dalszym ciągu istnieje obowiązek w pełni wymagalny, a nie zrealizowany.

Uzasadnione wszczęcie

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że z ww. przepisu wywodzi się istnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zasada ta polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, gdyż ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli.