Partnerstwo publiczno-prywatne pomoże samorządom w finansowaniu inwestycji

Uchwalenie w 2009 r. nowej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi otworzyło w Polsce drogę zupełnie nowemu typowi inwestycji, zakładającemu współpracę przedsiębiorców z sektorem publicznym przy realizacji zadań nałożonych na podmioty publiczne.

Poprzednie regulacje z 2005 roku okazały się trudne do zastosowania w praktyce – na ich podstawie przez niemal trzy i pół roku nie przeprowadzono ani jednego postępowania. Z nowo ogłoszonymi ramami prawnymi entuzjaści PPP wiązali duże nadzieje, wskazując na zachęcające doświadczenia niektórych państw UE.

Dobre wzory

W Wielkiej Brytanii, która od lat jest liderem w liczbie i wartości transakcji w PPP, model ten odniósł duży sukces – z informacji publikowanych przez brytyjski rząd wynika, że realizowane jest w nim 10 – 15 proc. inwestycji publicznych.

Oprócz tego kraju za wiodące w dziedzinie PPP uważa się Australię oraz Irlandię. Także we Francji przeprowadzono z powodzeniem liczne inwestycje infrastrukturalne. PPP jest od lat popularne również w Stanach Zjednoczonych i w Kanadzie.

Natomiast polski rynek inwestycji w formie PPP odnotował w ostatnim czasie spadek liczby ogłoszonych postępowań – w pierwszej połowie ubiegłego roku zainicjowano niemal dwukrotnie mniej projektów niż w odpowiadającym mu okresie w 2010 roku.

Jak było u nas w ostatnich latach

Przyczyną spadku liczby ogłoszonych postępowań w Polsce  niekoniecznie jest brak koniunktury, ale raczej czynniki zewnętrzne. Jednym z nich jest to, że w grudniu 2010 roku miały miejsce wybory samorządowe, a przypadający wcześniej koniec kadencji łączy się zazwyczaj ze wzmożeniem prac samorządowców. W całym 2010 roku mieliśmy zatem do czynienia z okresowym wzrostem aktywności polityków, który skutkował większą liczbą zainicjowanych postępowań.

Poza tym mniejszej aktywności na rynku PPP w 2011 roku nie należy wiązać ze spadkiem zainteresowania tą formą inwestowania, ale właśnie początkiem kolejnej kadencji władz samorządów. Ponadto charakterystyczne dla partnerstwa są długotrwałe przygotowania do ogłoszenia postępowania, które rozpoczęte na początku urzędowania zostaną zakończone po kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu miesiącach, a więc zapewne w 2012 – 2013 roku.

Należy też wziąć pod uwagę, że inwestycje prowadzone przez podmioty publiczne co do zasady obarczone są obciążeniami związanymi ze skomplikowanym i długotrwałym procesem decyzyjnym.Ponadto trochę zamieszania na rynku wprowadziło rozporządzenie ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego.

W sposób niejasny odniosło się ono do zobowiązań sektora publicznego z umów o PPP, wzbudzając obawy samorządów, że należności te będą klasyfikowane do długu publicznego. Ministerstwo Finansów wyjaśniło jednak, iż na dług publiczny wpływają jedynie te umowy, które nie przewidują zgodnego z decyzją Eurostatu podziału ryzyka.

Jak się mają finanse publiczne

Jednym ze sposobów ograniczenia wydatków sfery publicznej, które próbuje wprowadzić rząd, jest nałożenie na samorządy ograniczeń wydatków. Planowane wprowadzenie nowych reguł wydatkowych ma pomóc zrównoważyć budżet, ale spotyka się z silnym oporem lokalnych władz.

W ostatnim czasie głośny był spór dotyczący rządowych projektów zmniejszenia limitów zadłużenia samorządów. Projekt ten był bardzo ostro krytykowany przez samorządowców, którzy obawiali się konieczności rezygnacji z zaplanowanych inwestycji.

Po negocjacjach Ministerstwo Finansów odstąpiło od projektu, ale niedługo później, już 8 grudnia ubiegłego roku, opublikowało projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych zakładający kwotowe ograniczenie sumy deficytów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego na każdy rok budżetowy do 10 mld zł (w późniejszych latach ma on zostać obniżony do 8 mld zł).

Lokalne władze krytykują projekt, argumentując, że nieracjonalne jest ograniczenie wyrażone w określonej kwocie. Przyjęcie projektu w aktualnym kształcie spowodowałby poważne zahamowanie inwestycji na szczeblu lokalnym.

Szansa na rozwój

Paradoksalnie kryzys sektora finansów publicznych, który wśród opinii publicznej jawi się jako powód do zawieszania wszelkich inwestycji i oszczędzania publicznych pieniędzy, może stanowić bodziec do szybkiego rozwoju PPP. W okresie redukowania zadłużenia publicznego, kiedy niemożliwe staje się sięganie po środki publiczne, jednostki samorządu terytorialnego zmuszone są do szukania innych źródeł finansowania i wcale nie są skazane na spowolnienie rozwoju.

Eurostat, będący niezależną organizacją statystyczną zajmującą się między innymi zagadnieniami związanymi z długiem publicznym, wydał w 2004 roku decyzję nr 18/2004, zgodnie z którą zobowiązania strony publicznej wynikające z umów o PPP, w projektach spełniających określone kryteria, nie obciążają długu publicznego.

Dotyczy to projektów, w ramach których partner prywatny obciążony jest ryzykiem związanym z budową (wady techniczne budowli, opóźnienia w dostawach, nieprzestrzeganie standardów i negatywne wpływy zewnętrzne na proces budowlany) oraz co najmniej ryzykiem popytu (pojawienie się konkurencji dla usług świadczonych przez partnera prywatnego, zmiana koniunktury) lub ryzykiem dostępności (zaniechanie świadczenia usług lub za niska jakość usług świadczonych przez partnera prywatnego).

Partnerstwo, które daje możliwość sięgnięcia po kapitał do kieszeni prywatnych przedsiębiorców, wydaje się doskonałym sposobem na podtrzymanie tempa inwestycji w trudnych czasach.

Komentuje Agnieszka Ferek, radca prawny w Hogan Lovells

W projektach PPP widać coraz większą otwartość i lepsze przygotowanie strony publicznej do postępowań, których przedmiotem jest wybór partnera prywatnego. Da się zauważyć, że partnerstwo znajduje zastosowanie w inwestycjach z różnych branż. W 2011 r. zainicjowano postępowania z zakresu gospodarki komunalnej, obiektów sportowych i rekreacyjnych, edukacji, ochrony zdrowia, budownictwa komunalnego, parkingów i obiektów konferencyjnych.

W Polsce wiąże się szczególne nadzieje z możliwością rozbudowy autostrad we współpracy z partnerami prywatnymi. Doskonale na PPP nadaje się projekt utworzenia sieci kolei dużych prędkości łączącej największe miasta. W branży gospodarki odpadami, która przechodzi reformę związaną z nowelizacją ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, PPP także ma szansę stać się główną formą inwestycji. System gospodarki odpadami wraz z siecią spalarni odpadów może powstać i być utrzymywany przy wykorzystaniu modelu PPP.

Nowe przepisy pozwalają miastom, jako dysponentom odpadów, na ich kierowanie do instalacji zarządzanej przez partnera prywatnego, zapewniając instalacji niezbędny wsad. Wpływy z „podatku śmieciowego” równoważyć będą wydatki z umowy PPP, co spowoduje, iż projekt nie wpłynie negatywnie na wskaźniki zadłużenia podmiotu publicznego.

Powszechnie przygotowywane są także przez polskie miasta inwestycje w zakresie budowy lokali komunalnych. Samorządy rozważają też inwestycje szpitalne. Trudniejsza sytuacja finansów publicznych może przyczynić się do rozwoju PPP w Polsce. Konstrukcja tego modelu powoduje, że jest on doskonałym rozwiązaniem na trudne czasy i pozwala pogodzić interes strony publicznej i partnera prywatnego z korzyścią dla obu stron, ale także, co bardzo ważne, użytkowników przedmiotu partnerstwa.

Obszary infrastruktury drogowej, kolejowej, sektor gospodarki odpadami, służba zdrowia czy mieszkalnictwo wydają się tymi, które najszybciej mogą zostać zagospodarowane przez partnerstwo i stać się niejako drogowskazem dla innych inwestycji publicznych.