W swoich działaniach ZUS musi przestrzegać zasad postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z art. 180 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że regulacje dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania.

Wiążący katalog

Zatem ZUS nie ma pełnej swobody w prowadzeniu swoich działań. Obowiązują go m.in. zasady:

Doświadczenia ubezpieczonych i płatników w kontaktach z organami rentowymi wskazują jednak, że bardzo często ZUS lekceważy wskazane zasady postępowania administracyjnego.

Prawo veta

Od każdej decyzji ZUS jej strona może odwołać się do sądu powszechnego. Postępowanie sądowe, w tym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego. Natomiast wady spowodowane naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostają w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania. Jednak sąd ubezpieczeń społecznych – jako sąd powszechny – może i powinien dostrzegać wady formalne takiej decyzji dyskwalifikujące ją w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego. Gdy odwołujący się wykaże naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, ma szansę na uchylenie decyzji.

Stan faktyczny

Przykładem na nadużycia ze strony ZUS była sytuacja Magdaleny Z. Otrzymała ona z ZUS w miejscowości K. decyzję odmawiającą prawa do zasiłku chorobowego za okres 1 do 30 maja 2012 r. i zobowiązującą ją do zwrotu pobranego wcześniej świadczenia wraz z odsetkami. W uzasadnieniu ZUS wskazał, że z „posiadanej dokumentacji" (nie precyzując, o jakie dokumenty chodzi) „wynika, że w okresie orzeczonej niezdolności do pracy Magdalena Z. odbywała praktyki zawodowe w przedszkolu, co wskazuje na wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z celem tego zwolnienia".

Kobieta przebywała na zwolnieniu lekarskim w związku z zagrożoną ciążą. Choć dyrekcja przedszkola zwolniła Magdalenę Z. z obowiązku odbywania praktyk zawodowych, to w jej dzienniku był wpis, że na te praktyki przychodziła. Na podstawie kserokopii tego dzienniczka ZUS wydał niekorzystną dla niej decyzję. W ten sposób naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego. Całkowicie bowiem zaniechał uzasadnienia faktycznego.

Rażące naruszenie

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne to ważny element każdej decyzji administracyjnej. Stanowi jej integralną część i ma za zadanie wyjaśnić rozstrzygnięcie. Uzasadnienie ma odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Tylko wtedy realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określoną z art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu faktycznym ZUS powinien wskazać fakty na poparcie swojego rozstrzygnięcia. Powinno ono w szczególności wskazywać:

Z kolei uzasadnienie prawne ma wskazywać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów.

W omawianej sprawie zaskarżona decyzja nie zawierała uzasadnienia faktycznego. Nie wskazywała też żadnych dowodów na ich poparcie, a jedynie enigmatycznie wzmiankowała o „dokumentacji" będącej w posiadaniu ZUS. W toku tego postępowania nie podjęto niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, aby ustalić występowanie ustawowych przesłanek tej decyzji.

Wydając decyzję na podstawie kserokopii jednej ze stron dzienniczka praktyk, ZUS ograniczył postępowanie wyjaśniające jedynie do kserokopii. Ta natomiast nie jest uznawana za dokument >patrz ramka.

Bez wyjaśnienia

Ponadto zaskarżoną decyzję ZUS wydał przed upływem wyznaczonego terminu do zajęcia stanowiska, w tym zgłaszania wniosków dowodowych oraz składania wyjaśnień. Przez to naruszył zasadę umożliwienia stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.

Za udowodnioną można uznać tylko taką okoliczność, co do której zainteresowany mógł się wypowiedzieć. Jeśli przez pośpiech ZUS strona nie może się odnieść do materiału zgromadzonego w sprawie, dochodzi do naruszenia jej prawa do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 kwietnia 2005 r. (III SA/Wa 264/05). Wypowiadał się wtedy co prawda w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek, ale jest to inna ze spraw z zakresu ubezpieczeń, gdzie trzeba zachować procedurę administracyjną.

Czynny udział

W trakcie tego postępowania ZUS uchybił też treści art. 10 § 1 k.p.a., który zapewnia stronie prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Wskazany przepis stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodą materialną.

Natomiast jego § 3 wskazuje, że organ administracji publicznej musi utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W omawianej sytuacji nie było jednak powodu, żeby nie stosować § 1, czyli dać możliwość wypowiedzenia się i poczekać na reakcję do końca okresu.

Autor jest radcą prawnym, prowadzi kancelarię Tomasz Borowiec – Kancelaria Radcowska w Warszawie

FORMALNE PODSTAWY

Nie każdy papier to dokument

Kserokopia nie jest dowodem, o którym mowa w art. 308 k.p.c. Tak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 14 lutego 2007 r. (II CSK 401/06). Uznał, że „niepoświadczona kserokopia nie jest dokumentem. Jeżeli zaś pismo nie może być uznane za dokument, nie może być ono też podstawą do prowadzenia dowodu w trybie art. 308 k.p.c. Odmienne ujęcie tego zagadnienia prowadziłoby do obejścia przepisów o dowodzie z dokumentu". Poza tym – jak trafnie podkreślono w doktrynie – wymienione w art. 308 k.p.c. środki dowodowe ustawodawca zaliczył do „przyrządów utrwalających albo przenoszących obrazy lub dźwięki". Oznacza to, że środki te, w tym także fotokopie, mają przedstawiać rzeczywistość przez zawarte w nich obrazy lub dźwięki, a nie przez opisy wyrażane pismem. Tak samo SN wypowiedział się w wyroku z 25 kwietnia 2002 r. (I CKN 1572/99).

Na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć jego odpis, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (art. 76 a k.p.a.). Kserokopie niepoświadczone za zgodność przez te osoby nie mają charakteru ani dokumentu urzędowego, ani prywatnego.