Sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków administracyjnych, prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków administracyjnych, zasady i sposób prowadzenia Rejestru Należności Publicznoprawnych oraz udostępniania danych z tego rejestru określa ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427, ze zm.; dalej: upea).
Wymagana jest współpraca
Jak stanowi art. 7a § 1 upea wierzyciel, organ egzekucyjny i dłużnik zajętej wierzytelności współpracują w postępowaniu egzekucyjnym w sposób prowadzący do prawidłowego wykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, w tym przekazują informacje dotyczące czynności egzekucyjnych i innych czynności podejmowanych przez te podmioty, a także zdarzeń mających wpływ na egzekwowany obowiązek zapłaty należności pieniężnej, odsetek z tytułu jej niezapłacenia w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych.
Czytaj także: Egzekucja administracyjna ma przebiegać sprawniej
Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Upomnienie zawiera pouczenie zobowiązanego, że w przypadku niewykonania w całości obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zobowiązany ma obowiązek zawiadomienia wierzyciela, a po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego – również organu egzekucyjnego, o zmianie adresu jego miejsca zamieszkania lub siedziby. Upomnienie zawiera imię i nazwisko, stanowisko służbowe oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Upomnienie generowane automatycznie może nie zawierać podpisu tej osoby (art. 15 § 1 upea).
Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 upea).
Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawienia tytułu wykonawczego w przypadku przekształcenia zajęcia zabezpieczającego w zajęcie egzekucyjne (art. 26 § 3a upea). Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, podpisania protokołu zajęcia ruchomości przez pracownika obsługującego organ egzekucyjny, jeżeli to podpisanie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu egzekucji z nieruchomości lub złożenia wniosku o wpis o wszczęciu egzekucji z nieruchomości do zbioru dokumentów, jeżeli ten wpis lub to złożenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 upea).
Możliwość zarzutu
Zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 upea).
W judykaturze wskazano, że chociaż postępowanie egzekucyjne w administracji może być w subiektywnej ocenie dolegliwe dla osoby, wobec której jest prowadzone, jednak nie ma na celu ukarania tej osoby czy też poddania jej jakimkolwiek represjom, a jedynie doprowadzenie do sytuacji, w której wykonane będą obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa, względnie ostatecznych orzeczeń organów administracji. Na taki charakter postępowania egzekucyjnego wskazuje szereg regulacji zawartych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, np. w art. 7 § 2 upea, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, czy też art. 7 § 3 tej samej ustawy, zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Z powyższego wyraźnie wynika brak elementu represyjności w postępowaniu organów egzekucyjnych, które mają zmierzać wyłącznie do doprowadzenia do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie do jego ukarania za zbyt późne wykonanie obowiązku, względnie odmowę jego wykonania. Powyższy brak represyjności przepisów dotyczących egzekucji administracyjnej jest szczególnie widoczny na gruncie regulacji, która jest zawarta w art. 125 § 1 upea, zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu oraz w art. 126 tej samej ustawy, z którego wynika, że na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 proc. lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2941/18, LEX nr 2593898).
Trzy stadia
W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym co do zasady można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium, które następuje po przeprowadzeniu egzekucji. Należy podkreślić, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo też może przebiegać jedynie przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Upea rozróżnia postępowanie egzekucyjne i egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, również inne czynności procesowe, które są podejmowane przez podmioty inne aniżeli organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela, zobowiązanego czy też osoby trzecie. Postępowanie egzekucyjne w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków, które są objęte egzekucją administracyjną. Natomiast egzekucja administracyjna oznacza stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu, które służą doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2018 r., sygn. akt II FSK 1619/18).
Wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny niebędący wierzycielem powinno zostać poprzedzone przesłaniem przez wierzyciela pisemnego upomnienia zobowiązanemu oraz przekazaniem organowi egzekucyjnemu przez tego wierzyciela właściwie wypełnionego tytułu wykonawczego. Zachowanie wskazanej powyżej kolejności rzutuje na formalną poprawność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, chyba że przesłanie zobowiązanemu upomnienia nie będzie wymagane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2019 r., sygn. akt II FSK 960/19).
Zarówno z art. 15 § 1 upea w odniesieniu do upomnienia, jak i z art. 26 § 5 pkt 1 upea w stosunku do odpisu tytułu wykonawczego wynika, że dokumenty te należy doręczyć zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. Ponieważ to zobowiązany ma mieć pełną świadomość negatywnych konsekwencji, jakie łączą się z zainicjowanym wobec niego postępowaniem egzekucyjnym. Organ egzekucyjny powinien poinformować ten podmiot, jaki dokładnie obowiązek powinien wykonać. Zobowiązany powinien czerpać wiedzę o wszczęciu postępowania egzekucyjnego bezpośrednio od organu, a nie pośrednio od pełnomocnika czy też od innej wskazanej przez niego osoby. Nie ma przeszkód do tego, żeby podmiot ten ustanowił pełnomocnika po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego w oparciu o stosowane odpowiednio na gruncie egzekucyjnym przepisy kpa. Do tego momentu ustanowienie pełnomocnika pozostaje niedopuszczalne również z tego powodu, że w sprawie nie toczy się żadne postępowanie. Organ powinien zostać zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika w określonej sprawie, przykładowo przez złożenie pełnomocnictwa do akt sprawy. Dopiero skuteczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego daje możliwość ustanowienia przez zobowiązanego pełnomocnika. Natomiast na etapie, który poprzedza wszczęcie egzekucji nie jest to w ogóle możliwe. W orzecznictwie podkreślono, że stanowisko to zachowuje swoją aktualność bez względu na to, czy przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego toczyło się postępowanie administracyjne, w ramach którego doszło do nałożenia na określony podmiot obowiązku, czy też, gdy obowiązek ten wynika z zawartej przed organem ugody administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 688/20).
Zadanie organu
Należy podkreślić, że postępowanie egzekucyjne nie jest procedurą, w ramach której mają zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, które wynikają z przepisów prawa materialnego, ponieważ taka konkretyzacja ma miejsce na etapie wcześniejszym, określanym jako postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie egzekucyjne jest fazą następną, a jego celem jest doprowadzenie do wykonania aktu administracyjnego wydanego na zakończenie etapu jurysdykcyjnego. Organ egzekucyjny ma ograniczone możliwości badania sprawy, jego kognicja ogranicza się jedynie do zagadnień związanych z samym wykonaniem aktu administracyjnego albo brakiem możliwości jego wykonania. Nie ma natomiast umocowania, aby odnosić się do zagadnień, które są związane z ustaleniami faktycznymi i zastosowaniem do nich przepisów prawa materialnego. Punktem wyjścia dla organu egzekucyjnego jest wykonywany akt administracyjny i dopóki znajduje się on w obrocie prawnym, organ, który prowadzi egzekucję jest nim związany. W żadnym przypadku nie może on samodzielnie dokonywać jego weryfikacji. To ograniczenie kognicji znalazło wyraz w art. 29 § 1 upea., wedle którego organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., sygn. II FSK 1138/14).
W orzecznictwie zajęto stanowisko, że skoro każde z rodziców może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka, to tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który zmierza do przymusowego wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu może być wystawiony przeciwko jednemu z rodziców. Taki tytuł wykonawczy będzie musiał być wystawiony również przeciwko drugiemu z rodziców, w sytuacji gdy okaże się, że istnieje potrzeba przełamania jego oporu wobec poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2941/18, oraz powołany w jego uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 1312/13).
Autorka jest radcą prawnym.
