- Gmina planuje zamianę nieruchomości samorządowej (lokal użytkowy) na nieruchomość przedsiębiorcy (nieruchomość gruntowa). Grunt będzie wykorzystany pod budowę parkingu miejskiego. W ocenie wójta dla ustalenia cen wystarczy rozeznanie rynku „na własną rękę”. Ważny jest też czas i koszty, które gmina musiałaby wydać na rzeczoznawcę. Czy takie rozwiązanie jest możliwe? Zdaniem wójta będzie to gospodarne i oszczędne, do czego obliguje gminę art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Umowa zamiany ma podstawy normatywne w przepisach kodeksu cywilnego (k.c.). Zgodnie z art. 603 k.c. – przez umowę zamiany każda ze stron zobowiązuje się przenieść na drugą stronę własność rzeczy w zamian za zobowiązanie się do przeniesienia własności innej rzeczy. Umowa zamiany może być rozpatrywana m.in. w kontekście zamiany – nieruchomości.

Co mówią przepisy?

Założenie to ma uzasadnienie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.o.g.n.). Z art. 15 tej ustawy wynika, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Przepis powyższy stosuje się odpowiednio w przypadku zamiany własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego lub prawa użytkowania wieczystego na własność nieruchomości, a także wzajemnej zamiany praw użytkowania wieczystego.

W orzecznictwie sądowym akcentuje się zaś, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości są aktami innymi niż akty prawa miejscowego i podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Objęte są kontrolą działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, że rodzą także skutki cywilnoprawne nie zmienia ich charakteru, tym bardziej, że wywołują je w sposób pośredni. Dopiero bowiem oświadczenie woli osób reprezentujących gminę, złożone m.in. na podstawie tej uchwały, spowoduje zamianę nieruchomości.

Z korelacji ww. przepisów wynika prawna dopuszczalność dokonywania zamiany nieruchomości. Nie ma również przeszkód aby przedmiotem zamiany były rodzajowo różne nieruchomości, czyli z jednej strony – lokal użytkowy, a z drugiej strony – grunt. Co istotne, tylko z pozoru, ww. przepisy nie rozstrzygają jednak zasad dokonywania wyceny zamienianych nieruchomości. Należy bowiem ocenić zagadnienie w sposób systemowy, z uwzględnieniem innych jeszcze przepisów ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tym zakresie na uwagę zasługują przepisy art. 7 w zw. z art. 4 pkt 6 i 6a u.o.g.n.. Z treści tych norm wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Dział V reguluje aspekty prawne związana z rzeczoznawstwem, a podano tam, m.in., że rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością.

Ponadto, pod pojęciem wyceny nieruchomości - należy rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości; natomiast pod pojęciem określania wartości nieruchomości - należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości.

Rozstrzygnięcie RIO

Na kanwie przywołanych wyżej regulacji użyteczne dla oceny prawnej będzie ustalenie zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 14 sierpnia 2024 r. (znak RIO.I.600.32.2024); źródło: http://lublin.rio.gov.pl. W podanym dokumencie m.in. stwierdzono nieprawidłowość w zakresie – nieustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości zamienianej nieruchomości. Natomiast w ramach wniosku pokontrolnego nakazano jednostce: „w przypadku zbywania nieruchomości, w tym zamiany nieruchomości stanowiących własności gminy, na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych, wartość tych nieruchomości ustalać na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, stosownie do przepisów art. 7 i art. 15 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 3b, 6 i 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami”.

Zatem, powyższe daje podstawy do wniosku, że gmina nie powinna bazować na rozeznaniu rynku, a zlecić usługę wykonania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie należy dodać, że w tym kontekście podnoszone argumenty dotyczące gospodarności i oszczędności, nie mogą usprawiedliwiać odstąpienia od zlecenia wykonania ww. usługi. Zatem, przywołany art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych nie może uzasadniać koncepcji wójta gminy. Dla przypomnienia, w podanym przepisie podano, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Autor jest radcą prawnym

Podstawa prawna:

- Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. DzU z 2024 r. poz. 1145)

- Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2023 r. poz. 1270 ze zm.).