Wstrzymanie robót budowlanych to środek, który ma na celu zapewnienie zgodności inwestycji z prawem, ochronę bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz ochronę środowiska. Organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia;

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska;

3) na podstawie zgłoszenia, choć wymagane jest pozwolenie na budowę, prowadzonych z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. DzU z 2025 r., poz. 418; dalej: p.b.);

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 p.b.).

Elementy postanowienia

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Można także nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie to traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 p.b., tj. nakazująca rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Możliwe jest też wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 p.b., tj. o nałożeniu obowiązków i sprawdzeniu ich wykonania; decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 50 ust. 2–4 p.b.). Jeśli w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót taka decyzja zostanie wydana, wówczas postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zachowuje ważność, również w sytuacji, gdy następnie w trybie instancyjnym lub kontroli sądowej decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopuszczalne jest zatem podjęcie przez organ nadzoru budowlanego, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, kolejnej decyzji już po upływie dwóch miesięcy (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt: II OSK 766/19).

Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przysługuje zażalenie (art. 50 ust. 5 p.b.).

Kluczowe wyjaśnienia

Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie decyzji co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, ponieważ to rozstrzygnięcie nie załatwia sprawy co do istoty. Celem wstrzymania robót budowlanych jest rozważenie, jakie nakazy bądź zakazy powinny zostać wydane do prowadzonej budowy (wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt: II OSK 2917/18).

Okolicznością faktyczną konieczną do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego w celu stwierdzenia podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. jest niewątpliwie ustalenie, że roboty budowlane prowadzone są przez inwestora, pomimo iż nie legitymuje się on wymaganą prawem „akceptacją” organu architektoniczno-budowlanego. Ustalenie, że inwestor przystąpił do robót budowlanych legalnie, nie wyklucza oczywiście możliwości występowania w sprawie pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2–4 p.b., ponieważ te dotyczą znacznie szerszego zasięgu robót budowlanych, realizowanych także na podstawie wymaganego prawem zgłoszenia. Akceptacja zgłoszenia w formie braku sprzeciwu właściwego organu zobowiązuje inwestora do przestrzegania tego, aby proces budowlany był prowadzony legalnie, a tym samym zgodnie z warunkami wynikającymi ze zgłoszenia albo obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt: II OSK 378/19).

Postanowienie z art. 50 ust. 1 pkt 4 wydaje się m.in. wtedy, gdy organ nadzoru budowlanego podczas przeprowadzonej kontroli stanu wykonywania robót budowlanych, w tym po zapoznaniu się z ustaleniami i warunkami wynikającymi ze zgłoszenia i projektu budowlanego, dojdzie do przekonania, że wystąpiło istotne odstąpienie od wymogów wynikających z tego zgłoszenia, względnie projektu budowlanego (wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt: II OSK 378/19).

Zgodnie z projektem, ale nie z przepisami

Należy pamiętać, że w przypadku wykonywania robót budowlanych na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym, ale niezgodnie z przepisami, nadzór budowlany nie ma podstaw do ingerencji. Organ nadzoru budowlanego nie jest władny do wydania w takiej sytuacji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego.

Możliwość wstrzymania robót w przypadku, gdy wykonywane są one w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, nie dotyczy sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie wyjaśniono, że w taki sposób należy rozumieć zwrot w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. „lub w przepisach”. Odmienne jego rozumienie oznaczałoby możliwość zakwestionowania przez organ nadzoru budowlanego prawidłowości czy wręcz legalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego (wyroki NSA z: 9 stycznia 2019 r., sygn. akt: II OSK 424/17, 17 stycznia 2020 r., sygn. akt: II OSK 443/18).

Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę posiada domniemanie mocy obowiązującej (art. 16 k.p.a.). Gdy roboty budowlane są wykonywane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, ale niezgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ingerencja organu nadzoru budowlanego jest możliwa dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w przepisach procedury administracyjnej (wyroki NSA z: 29 września 2015 r., sygn. akt: II OSK 128/14, 16 maja 2024 r., sygn. akt: II OSK 2029/21). Dopóki decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, istnieje czasowa przeszkoda do wszczęcia postępowania naprawczego i wydania w jego ramach postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a inwestor uprawniony jest do wykonywania robót budowlanych na warunkach określonych w decyzji (wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt: II OSK 1960/22).

Art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. pozwala organom administracji w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane nie są wykonywane lub nie zostały wykonane w sposób, który może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przepis ten stanowi podstawę podjęcia działań przez właściwy organ administracji publicznej również wtedy, gdy roboty budowlane są lub były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i to w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2020 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2312/19), a dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej z tego przepisu wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia zagrożeń. Chodzi więc nie o zagrożenia, które już są, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić (wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt: II OSK 1100/17).

Organ administracji nie musi mieć pewności, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia zostaną naruszone bądź że na pewno dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczy, że istnieje możliwość wystąpienia zagrożenia naruszeniem tych dóbr. Natomiast w sytuacji ustalenia, że takie niebezpieczeństwo istnieje, działanie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany i powinno nastąpić niezwłocznie w celu pilnego zabezpieczenia interesu publicznego przed możliwym zagrożeniem (wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt: II OSK 1100/17). Innymi słowy, art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. nie wymaga jednoznacznego ustalenia wystąpienia zagrożenia, uznając za wystarczające racjonalne wnioskowanie o samej możliwości jego wystąpienia (wyroki: WSA w Rzeszowie z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Rz 959/18; WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 581/19; WSA w Gliwicach z 25 lutego 2025 r., sygn. akt: II SA/Gl 1096/24).

Spirala nielegalnych działań inwestora

Jeżeli pomimo wstrzymania wykonywania robót budowlanych postanowieniem prace nadal są prowadzone, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 50a pkt 2 p.b.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że celem tego przepisu jest przerwanie tzw. spirali nielegalnych działań inwestora, który – pomimo iż pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji – w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Niewątpliwie takie działanie inwestora musi spotkać się ze stanowczą reakcją ze strony organu powołanego do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt: II OSK 766/19).

Jakie roboty trzeba wstrzymać?

Należy zauważyć, że przepis ten nie precyzuje, jakie roboty budowlane nie mogą być wykonywane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu tych robót. Bez wątpienia inwestor władny jest wykonać prace w celu niezbędnego zabezpieczenia obiektu, których zakres ustalono w postanowieniu wstrzymującym roboty, prace te nie mogą jednak przybrać charakteru robót realizujących w istocie zamierzenie inwestycyjne. Warto również dodać, że zakaz wykonywania robót budowlanych nie może obejmować robót, które nie podlegają reglamentacji organów budowlanych, tj. robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi. Wykonanie takich robót zgodnie z przepisami, przede wszystkim przepisami techniczno-budowlanymi, niepowodujące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, nie może zostać uznane za działanie nielegalne. Art. 50a pkt 2 ustawy w takim przypadku nie stanowi podstawy prawnej do orzeczenia rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanego w następstwie robót budowlanych pozostających poza reglamentacją organów budowlanych (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt: II OSK 766/19).

Warto jednak pamiętać, że jeżeli inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych odnoszących się do budowy w określonej części obiektu prowadzi je w dalszym ciągu, czyni to na swoje ryzyko. Jeśli zostanie stwierdzone, iż określona część budynku w wyniku innych robót podlega rozbiórce, to tym samym rozebraniu podlegać będzie także część powstała w wyniku realizacji robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt: II OSK 766/19).

Autorka jest radcą prawnym