Przygotowanie efektywnego postępowania w zamówieniach publicznych

Zamawiający jako gospodarz postępowania oraz dysponent środków publicznych jest obowiązany do przygotowania oraz przeprowadzenia postępowania w sposób zgody z dyrektywami płynącymi ustawy Prawo zamówień publicznych. Nowe prawo zamówień publicznych (dalej nowe Pzp), które wejdzie w życie wraz z początkiem 2021 r. nakłada na zamawiających szereg dodatkowych obowiązków – w tym w zakresie prawidłowego przygotowania postępowania. Przede wszystkim zamawiający będą obowiązani respektować zasadę efektywności zamówień publicznych, która ma zastosowanie do wszystkich czynności podejmowanych przez wykonawcę.

Zmiana optyki zamawiających

Zasada efektywności ma przede wszystkim wpływać: na skuteczny i sprawny przebieg procedury zamówieniowej, a także na zmianę dotychczasowej optyki zamawiających. Powinni oni – w świetle nowych przepisów – dążyć do wyboru wykonawców, oferujących sprzedaż towarów, usług czy robót budowlanych w najlepszej cenie w stosunku do oferowanej jakości (best value for money). Nowe Pzp wprowadza mechanizmy mające na celu „wymuszenie" na zamawiających podjęcie – już na etapie przygotowania postępowania – działań, które zapewnią efektywność procesów zakupowych wdrażanych u zamawiających, a także zakup usługi, towaru czy roboty budowlanej o najwyższej jakości w stosunku do ponoszonych kosztów.

Czytaj także: Zamówienia publiczne w czasach koronawirusa

Analiza potrzeb i wymagań

Pierwszym przejawem zapewnienia zasady „efektywności" na etapie przygotowania postępowania jest obowiązek przeprowadzenia każdorazowo przed jego wszczęciem analizy potrzeb i wymagań. Analiza ma na celu przede wszystkim zweryfikowanie potrzeb zamawiającego pod kątem możliwości rynkowych. Przeprowadzenie analizy ma pozwolić zamawiającym na rewizje własnych założeń, co do sposobu wykonania zamówienia, poprzez skonfrontowanie „pomysłu" z informacjami otrzymanymi z rynku. Analiza umożliwia więc już na wczesnym etapie przygotowania postępowania porzucenie przez zamawiającego koncepcji wykonania zamówienia, jeśli okaże się że projekt jest niewykonalny, nierentowny lub na rynku nie figuruje żaden wykonawca, który były zainteresowany wykonaniem zamówienia. Analiza ma także na celu sprawdzenie, czy zamawiający posiada wystarczające środki na wykonanie przedsięwzięcia, co ma zmniejszyć ryzyko unieważnienia postępowania z uwagi na niedoszacowanie budżetu.

Nowela nie wprowadza wymagań co do formy przeprowadzenia analizy czy też okresu przed wszczęciem postępowania, kiedy powinna zostać wykonana. Ustawodawca w tym zakresie decyzje pozostawił samym zamawiającym, co może w praktyce rodzić wiele problemów interpretacyjnych. Wskazać jednakże należy, że analiza powinna zostać wykonana w taki sposób, aby uzyskać jak najszerszą wiedzę na temat najlepszego sposobu przeprowadzenia postępowania, metod wykonania zamówienia, czy wysokości wynagrodzenia przyszłego wykonawcy. Niewykluczone są również sytuacje, w których analiza będzie obejmowania wielotorową weryfikację pomysłów pod kątem kilku wariantów przeprowadzenia przetargu (np. analiza kilku trybów prowadzenia postępowania) czy też wykonania zamówienia (np. powierzenie wykonawcom odrębnie wykonania dokumentacji projektowej oraz robót budowlanych czy też powierzenie wykonania inwestycji „pod klucz"). Uzyskane analizy dadzą zamawiającemu wiedzę na temat najbardziej „efektywnego" czy optymalnego rozwiązania, a tym samym pozwolą na zminimalizowanie ryzyk kontraktowych związanych m.in. z niewłaściwym podejściem zamawiającego do realizowanego projektu.

Jak zostało wskazane powyżej, przepisy nowej Pzp nie narzucają formy przeprowadzenia analizy potrzeb i wymagań. Analiza może odbywać się poprzez ogólnodostępną informację o prowadzonym badaniu, w której zamawiający zwraca się do potencjalnych oferentów z prośbą o udzielenie informacji w konkretnym zakresie. Zamawiający ma możliwość zwrócenia się również do wykonawców działających w danym sektorze rynku o udzielenie ww. informacji (>patrz ramka). Dysponuje on również uprawnieniem dokonania samodzielnie ustaleń lub powierzenia wykonania analizy jednostce zewnętrznej / doradcy / ekspertowi.

Analiza powinna również dawać możliwość zidentyfikowania grupy potencjalnych wykonawców zainteresowanych udziałem w postępowaniu o udzielenie zamówienia. Na podstawie posiadanej wiedzy, na temat przyszłych oferentów, zamawiający może określić warunki udziału w postępowaniu (w tym w szczególności w zakresie wymagań dotyczących zdolności technicznej i zawodowej) oraz określić kryteria oceny ofert, które pozwolą mu na dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie (a tym samym wypełnienie zasady efektywności).

Konsultacje rynkowe

Dodatkowo, zamawiający ma możliwość przeprowadzenia na etapie przygotowania postępowania tzw. konsultacji rynkowych. Konsultacje rynkowe w swoich charakterze są zbliżone do instytucji dialogu technicznego, który nie został uregulowany w przepisach nowej ustawy Pzp. Konsultacje rynkowe mają na celu uzyskanie merytorycznej wiedzy na temat możliwości wykonania zamówienia. Ich przeprowadzenie będzie zasadne, a nawet pożądane, w przypadku zamówień o skomplikowanym charakterze – dotyczących przykładowo wdrożeń systemów informatycznych, specjalistycznych robót budowlanych czy też zakupu rozwiązań o innowacyjnym lub pionierskim charakterze. Wiedza zdobyta bezpośrednio od rynku może stanowić istotną bazę dla kolejnych działań zamawiającego, w tym w szczególności w zakresie wyboru właściwego trybu przetargowego czy też dokonania opisu przedmiotu zamówienia.

PRZYKŁAD

Celem przeprowadzenia konsultacji może być m.in.:

- przygotowanie postępowania i poinformowanie wykonawców o swoich planach i wymaganiach dotyczących zamówienia;

- uzyskanie doradztwa lub informacji w zakresie najlepszych, najnowocześniejszych i najkorzystniejszych technicznie, technologicznie, organizacyjnie i ekonomicznie rozwiązań mogących służyć realizacji potrzeb zamawiającego, które w efekcie mogą być przedmiotem udzielanego zamówienia publicznego.

Zamawiający zamieszcza informację o zamiarze przeprowadzenia wstępnych konsultacji rynkowych oraz o ich przedmiocie na swojej stronie internetowej. Ustawa nie wprowadza szczegółowych wymagań co do formy oraz sposobu przeprowadzenia konsultacji rynkowych – podobnie jak w przypadku samej analizy potrzeb i wymagań decyzja w tym zakresie w całości leży w gestii samego zamawiającego (>patrz ramka). Konsultacje nie muszą mieć formy pisemnej, niemniej jednak, jeśli zamawiający zdecyduje się na bezpośrednie spotkania z wykonawcami powinien z każdej konsultacji sporządzić protokół lub notatkę w celu udokumentowania przebiegu spotkań.

Nic nie stoi również na przeszkodzie, aby zlecić wykonanie konsultacji rynkowych podmiotom zewnętrznym. Zamawiający powinien jednakże pamiętać o konieczności przestrzegania zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Podczas konsultacji zamawiający powinien unikać sytuacji, w której wiedza przekazana konkretnemu wykonawcy mogłoby pozwolić mu na uzyskanie przewagi konkurencyjnej na etapie właściwej procedury przetargowej.

Kryteria jakościowe

Kolejnym środkiem, który zmuszać będzie zamawiających do dokonywania efektywnych zakupów jest obowiązek:

- udzielenia zamówienia, zapewniającego najlepszą jakość dostaw, usług, oraz robót budowlanych, uzasadnioną charakterem zamówienia (w ramach środków, które zamawiający może przeznaczyć na jego realizację) oraz

- uzyskanie najlepszych efektów zamówienia, w tym efektów społecznych, środowiskowych oraz gospodarczych, o ile którykolwiek z tych efektów jest możliwy do uzyskania w danym zamówieniu, w stosunku do poniesionych nakładów.

Co to będzie oznaczało w praktyce? To, że zamawiający określając kryteria oceny ofert będzie zobowiązany przede wszystkim dążyć do wyboru wykonawcy, który zaoferuje najlepszą jakość w stosunku do proponowanej ceny. W rezultacie zamawiający będzie obowiązany do określania wag poszczególnych kryteriów w sposób gwarantujący zapewnienie dochowania powyższego obowiązku.

Dodatkowo, poza ceną, zamawiający będą obowiązani do określania kryteriów „jakościowych". Pomimo tego, że – co do zasady – katalog przykładowych kryteriów oceny ofert określonych w nowej Pzp powiela zestaw z obowiązującej ustawy, analizując całość nowych przepisów należy uznać, że nowela kładzie nacisk na zamawiających, aby określane kryteria oceny ofert faktycznie miały walor kryteriów dążących do wyłonienia wykonawcy oferujących wykonanie zamówienia na możliwie najwyższym poziomie jakości. Opis oceny ofert ma również umożliwiać porównanie „jakości" oferowanej przez poszczególnych wykonawców.

Uznać zatem należy, że ustawodawca dąży do zmniejszenia liczby postępowań, w których zamawiający posługiwali się pozornymi kryteriami oceny ofert, takimi jak np. termin gwarancji, gdzie każdy z oferentów deklarował tę samą wartość. Tego rodzaju zabiegi powodowały, że ustanawiane przez zamawiającego kryterium było martwe, a o wyborze oferty decydowała faktycznie cena.

Zamawiający przygotowując postanowienia przyszłej specyfikacji warunków zamówienia lub opisu potrzeb i wymagań winien dokonać opisu kryterium i przydzielenia im wag, w sposób, umożliwiający wyłonienie wykonawcy, który wykona zamówienie w sposób „efektywny".

podstawa prawna: Ustawa z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (DzU z 2019 r., poz. 2019)

Informacje dla zamawiających

Analiza potrzeb powinna dać zamawiającemu możliwość odpowiedzi na następujące pytania:

- Jaki będzie orientacyjny koszt wykonania zamówienia? Czy zamawiający posiada wystarczające środki na sfinansowanie zamówienia?

- Czy zamówienie jest podzielne i czy zachodzi potrzeba podziału zamówienia na części?

- Czy przedmiot zamówienia lub okoliczności danej sprawy pozwalają zamawiającemu na udzielenie zamówienia w trybie niekonkurencyjnym? W ramach którego z trybów postępowanie będzie przebiegać najbardziej efektywnie?

- Czy zamawiający ma możliwość uwzględnienia aspektów społecznych, środowiskowych lub innowacyjnych zamówienia?

- Jakie są ryzyka związane z przeprowadzeniem postępowania (np. ryzyko konieczności unieważnienia postępowania, ryzyko korupcji, ryzyko związane ze znaczącym przedłużeniem się procedury przetargowej) oraz realizacją zamówienia (np. ryzyko niepowodzenia zamówienia, ryzyko niedotrzymania terminów przewidzianych w umowie o dofinansowanie, ryzyko zmiany prawa, ryzyka związane z wystąpieniem siły wyższej)?