Przyjęta przez Sejm 20 maja 2021 r. kolejna nowelizacja ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (druk sejmowy nr 1145) uzupełnia ustawową regulację instrumentów pomocowych dla przedsiębiorców i innych podmiotów o procedury zwrotu niewykorzystanej lub nienależnie pobranej pomocy. Obejmuje również postępowanie w przedmiocie umarzania, rozkładania na raty i odraczania terminu płatności kwoty objętej żądaniem zwrotu (art. 1 pkt 17–22 i pkt 24).
Czytaj także:
Co z odmową
Umorzenie należności, odroczenie płatności i rozłożenie na raty następować będzie w drodze decyzji wydawanej na wniosek beneficjenta. Niestety, przy okazji nowelizacji nie zdecydowano się na sprecyzowanie reguł dotyczących odmowy przyznania pomocy oraz zaskarżania tej odmowy.
W ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DzU z 2020 r. poz. 1842, dalej: ustawa Covid-19) począwszy od nowelizacji z 31 marca 2020 r. wprowadzano kolejne formy pomocy finansowej dla podmiotów dotkniętych pandemią Covid-19, tzw. tarcze antykryzysowe.
Ważna umowa
Szereg z tych form pomocy przyznawanych jest na podstawie umowy zawieranej z właściwym starostą, w którego imieniu działa dyrektor powiatowego urzędu pracy. Należą do nich:
- dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne przyznawane przedsiębiorcom (art. 15zzb), organizacjom pozarządowym (art. 15zze) oraz kościelnym osobom prawnym (art. 15zze2),
- dofinansowanie części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przyznawane przedsiębiorcom niezatrudniającym pracowników (art. 15zzc),
- pożyczki przyznawane mikroprzedsiębiorcom (art. 15zzd) i organizacjom pozarządowym (art. 15zzda),
- dotacje na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przyznawane mikroprzedsiębiorcom i małym przedsiębiorcom, których przeważająca działalność odpowiada jednemu z enumeratywnie wskazanych kodów PKD (art. 15zze4).
Starosta może
Wprowadzając możliwość przyznania pomocy, w każdym z wyżej wymienionych przepisów ustawodawca posłużył się sformułowaniem: Starosta może, na podstawie zawartej umowy (...) – przyznać określoną dotację lub dofinansowanie albo udzielić pożyczki.
Czegoś zabrakło
Jednocześnie procedura odmowy przyznania pomocy – odmowy zawarcia umowy nie została w ogóle uregulowana. W konsekwencji pojawia się problem braku wiedzy wnioskodawcy o przyczynach negatywnego rozpatrzenia wniosku oraz sposobie ewentualnego zaskarżenia odmowy.
Czynność materialno-techniczna
Co do zasady, odwołanie jednostki od negatywnej dla niej czynności (aktu) administracji publicznej jest możliwe na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub cywilnego (w ramach tzw. postępowań hybrydowych). W realiach opisywanego zagadnienia można rozważać zaskarżenie odmowy zawarcia umowy w ramach skargi na czynność materialno-techniczną (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Droga cywilnoprawna obejmuje z kolei wystąpienie z powództwem o złożenie zastępczego oświadczenia woli starosty (art. 64 K.c. i art. 1047 K.p.c.).
Skarga na czynność materialno-techniczną to skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Jakie cechy
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. postanowienie NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3330/19) przyjmuje się, że aby możliwe było złożenie skargi na akt lub czynność administracji publicznej, akt ten musi charakteryzować się następującymi cechami:
- nie jest decyzją ani postanowieniem,
- ma charakter zewnętrzny – jest skierowany do podmiotu niepodlegającego służbowo lub organizacyjnie organowi,
- jest skierowany do indywidualnego podmiotu,
- ma charakter publicznoprawny – należy do materii z zakresu administracji publicznej i ma charakter władczy,
- dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- podejmowany jest przez podmiot wykonujący administrację publiczną.
W przypadku odmowy zawarcia umowy przez starostę nie budzi wątpliwości, że czynność ta spełnia przesłanki wymienione wyżej w punktach 1-3 i 6. Problemem dla skutecznego wniesienia skargi może być wykazanie publicznoprawnego charakteru aktu oraz istnienia uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. W odniesieniu do publicznoprawnego charakteru aktu warto przytoczyć uchwałę NSA z 29 marca 2006 r. (sygn. II GPS 1/06), w której sąd odmówił przyjęcia publicznoprawnego charakteru czynności wojewody polegającej na odmowie udzielenia pożyczki w drodze umowy prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa. Jeśli chodzi o przesłankę powiązania odmowy pomocy publicznoprawnej z uprawnieniami wynikającymi z przepisów prawa, wojewódzkie sądy administracyjne kilkukrotnie już pochylały się nad skargami na odmowne rozstrzygnięcia starostów.
Nie ma obowiązku przyznania pomocy
Każdorazowo podkreślano, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku jej przyznania. W orzeczeniach wskazywano również na dobrowolność przyznania pomocy przez starostę i niemożność kontroli zgodności z prawem odmowy przyznania pomocy. W konsekwencji w tych sprawach skargi odrzucano – postanowienie WSA w Białymstoku z 20 października 2020 r., sygn. II SA/Bk 554/20; postanowienie WSA w Łodzi z 30 grudnia 2020 r., sygn. I SA/Łd 607/20; postanowienia WSA w Rzeszowie w sprawach o sygn. I SA/Rz 671/20, I SA/Rz 794/20, I SA/Rz 803/20, II SA/Rz 1035/20.
Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych nie może napawać optymizmem potencjalnych beneficjentów pomocy, z którymi odmówiono zawarcia odpowiedniej umowy. Sądy konsekwentnie odrzucają skargi oparte na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niemniej, nadzieję może budzić fakt, że NSA postanowieniem z 7 kwietnia 2020 r. (sygn. I GSK 211/21) uchylił przywołane wyżej orzeczenie WSA w Białymstoku (nie opublikowano jeszcze uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, stąd nie są znane motywy, którymi sąd się kierował).
Oświadczenie woli
Drugim z przywołanych wyżej sposobów zaskarżenia odmowy przyznania pomocy przez starostę jest wystąpienie z powództwem o zobowiązanie organu do złożenia oświadczenia woli. W myśl art. 64 K.c. prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 1047 § 1 K.p.c. dotyczący egzekucji takiego wyroku. Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli dłużnik jest obowiązany do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, prawomocne orzeczenie sądu zobowiązujące do złożenia oświadczenia zastępuje oświadczenie dłużnika. Co istotne już samo literalne brzmienie cytowanych przepisów wskazuje na to, że podstawą skutecznego powództwa jest wykazanie istnienia obowiązku prawnego do złożenia oświadczenia woli o określonej treści. Wątpliwości może zatem budzić redakcja przywołanych wcześniej przepisów ustawy Covid-19, gdzie przyjęto, że Starosta może, na podstawie umowy (...).
Dwojaka wykładnia
Wydaje się, że możliwa jest dwojaka wykładnia art. 15zzb – art. 15zze4 ustawy Covid-19. Pierwsza z nich opiera się tylko na językowym brzmieniu ustawy. W tym wypadku zwrot starosta może oznacza po prostu, że zawarcie umowy przez starostę jest fakultatywne. Starosta może zarówno zawrzeć umowę, jak i odmówić jej zawarcia. Ustawa nie wskazuje na kryteria odmowne, stąd też można uznać, że organowi przysługuje pełna swoboda w tym względzie. Taki sposób rozumienia przepisów przyjęły również wojewódzkie sądy administracyjne w przywołanych wcześniej orzeczeniach.
Druga interpretacja uzupełnia literalną treść o względy wykładni systemowej i celowościowej. Przede wszystkim wyrażona w Konstytucji zasada legalizmu i równości wobec prawa nakazuje przyjąć, że wszyscy wnioskodawcy znajdujący się w takiej samej sytuacji powinni być traktowani w taki sam sposób. Z zasadami tymi koresponduje treść Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, w szczególności art. 5, 8, 9 i 11. Celem wprowadzenia omawianych przepisów ustawy Covid-19 było złagodzenie negatywnych skutków epidemii, wprowadzenie pakietu osłonowego dla firm, zapobiegającego zwłaszcza utracie płynności w ramach prowadzonych przez nie działalności, zapobieżenie zamykaniu firm i utracie miejsc pracy (tak uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy Covid-19, druk sejmowy nr 299). Również w Komunikacie Komisji z 20 marca 2020 r. – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Covid-19 (2020/C 91 I/01) wskazano, że przyjęte unijne zasady pozwolą na szybkie i skuteczne działania w celu wspierania obywateli i przedsiębiorstw. Szybkie i skuteczne działania skierowane na ratowanie miejsc pracy i zachowanie płynności przedsiębiorców w sposób oczywisty wiążą się ze sprawną i przejrzystą procedurą udzielania pomocy publicznej. Biorąc zatem pod uwagę powyższe względy należy wskazać, że omawiane przepisy ustawy Covid-19 mogą i powinny być interpretowane w taki sposób, iż każdy wnioskodawca spełniający warunki podmiotowe i przedmiotowe uzyskania pomocy powinien ją uzyskać. W tej interpretacji sformułowanie Starosta może na podstawie umowy (...) powinno być rozumiane – w razie spełnienia przesłanek przyznania pomocy, starosta powinien zawrzeć właściwą umowę i udzielić takiej pomocy. Określenie może nie sprowadzałoby się zatem do dowolności w działaniu, lecz do przyznanej organowi kompetencji i związania przesłankami przyznania pomocy.
Więcej elastyczności
W razie odmowy przyznania pomocy, przy przyjęciu pierwszej interpretacji omawianych przepisów, powództwo oparte o art. 64 K.c. nie zostanie uwzględnione. Z kolei otwartym pytaniem pozostaje, czy sądy byłyby skłonne przyjąć drugą z przedstawionych interpretacji, która niewątpliwie wymagałaby od składu orzekającego większej elastyczności. Niemniej, biorąc pod uwagę potencjalną niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej – a obecnie większość orzeczeń WSA przemawia za takim zapatrywaniem – wąska, czysto literalna językowa wykładnia przepisów ustawy Covid-19 prowadziłaby do niemożliwości zaskarżenia przez wnioskodawcę odmownego rozstrzygnięcia starosty. Taka praktyka na poziomie sądownictwa jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i prawem do sądu.
Zdaniem autora
Maciej Mazurek, adwokat Kancelaria Adwokacka adw. Maciej Mazurek
Omawiana obok nowelizacja wprowadza przepisy dotyczące postępowania w przypadku nienależnie pobranej pomocy, pomocy niewykorzystanej lub przyznanej w zbyt dużej wysokości. We wszystkich takich sytuacjach beneficjent będzie zobowiązany do zwrotu pomocy. Dotychczas było to możliwe na podstawie przepisów umowy lub w razie złożenia przez wnioskodawcę nieprawdziwych oświadczeń we wniosku, wskutek uchylenia się starosty od oświadczenia woli o zawarciu umowy złożonego pod wpływem błędu.
Możliwe będzie odroczenie terminu płatności kwoty objętej wezwaniem do zwrotu, rozłożenie jej na raty, czy wreszcie umorzenie w całości. W tym zakresie jednak ustawodawca nie zdecydował się na pozostawienie tej kwestii do rozstrzygnięcia w formie czynności materialno-technicznej, czy też w sferze cywilnoprawnej. Rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie zapadać będą w drodze decyzji starosty, a organem II instancji będzie właściwe SKO. To rozwiązanie należy ocenić pozytywnie, gdyż ewentualna procedura odwoławcza jest klarowna i nie budzi wątpliwości. Można jednak zauważyć, że w obrębie jednej instytucji (instrumentu wsparcia) ustawodawca odmiennie traktuje rozstrzygnięcia co do odmowy przyznania pomocy oraz odmowy przyznania ulg w zakresie obowiązku zwrotu tej samej pomocy. De lege ferenda należy postulować, aby w przyszłości procedury odwoławcze, nawet w przypadku działań administracji w sferze cywilnoprawnej, zostały uregulowane w ustawie w sposób precyzyjny i jednolity.
