Specustawa mieszkaniowa (ustawa z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, DzU z 2020 r., poz. 219), inaczej zwana lex deweloper, może znaleźć zastosowanie do budowy lub przebudowy inwestycji mieszkaniowych, dróg publicznych, sieci uzbrojenia terenu i wielu innych inwestycji towarzyszących. O tym, czy, w jakim zakresie oraz na jakim etapie inwestycji specustawa będzie w konkretnym przypadku stosowana, ma prawo zdecydować inwestor. W zależności od decyzji inwestora możliwe jest realizowanie inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy mieszkaniowej i realizacja np. „elementów drogowych" na podstawie zasad ogólnych. Może się też zdarzyć, że inwestor przystąpi do realizacji owych „elementów drogowych" na zasadach ogólnych, a następnie uzna, że celowe jest wykorzystanie specustawy mieszkaniowej na końcowym etapie ich realizacji. Do decyzji inwestora pozostawiono, czy skorzysta ze specustawy mieszkaniowej w odniesieniu do całości czy też tylko do części inwestycji.

Rola władz samorządowych

W przypadku gdy inwestor zdecyduje się na uruchomienie specustawy mieszkaniowej do realizacji inwestycji, ostateczna decyzja, czy będzie mogła ona zostać zrealizowana w tym trybie, będzie należała do wójta, burmistrza, prezydenta miasta oraz rady gminy. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta po otrzymaniu wniosku od inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji przeprowadza wstępne postępowanie wyjaśniające co do spełnienia wymogów formalnych. Właściwą decyzję co do zgody na lokalizację inwestycji podejmuje rada gminy, w formie uchwały. Rada może odmówić zgody na lokalizację inwestycji, nawet gdy inwestor złoży prawidłowy wniosek pod względem formalnym i wykaże spełnienie warunków określonych w specustawie mieszkaniowej. W rządowym projekcie specustawy wskazuje się, że rozwiązanie pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma charakter wyjątkowy. Odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan miejscowy, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne – w ocenie rady gminy. Stąd też podjęcie decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację inwestycji pozostawiono uznaniu rady gminy. Nie oznacza to jednak, iż uchwała może mieć charakter arbitralny i dowolny. Zakres uznania rady gminy wyznacza stanowisko lokalnej społeczności zajęte po przeprowadzeniu konsultacji społecznych oraz niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia (tak: wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 3942/19).

Czytaj też: Czy radni mogą odmówić deweloperowi lokalizacji inwestycji na podstawie specustawy mieszkaniowej - wyrok

Bez ograniczenia praw

Na szczególny charakter uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wskazuje treść art. 25 specustawy, z którego wynika, że uchwała ta pełni rolę podobną do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie jest więc rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie praw osób trzecich dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, bądź nieruchomości sąsiednich w związku z podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter jedynie potencjalny. Uchwała taka nie wpływa na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia. Określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i – jeśli tak – jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z wnioskiem o podjęcie przedmiotowej uchwały może więc wystąpić inwestor, który w ogóle nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Uzyskanie uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, co oznacza, że dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości (prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę (tak: wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Gl 744/20).

Wniosek i porozumienie

Jak wyżej wskazano, warunkiem podjęcia uchwały lokalizacyjnej jest złożenie stosownego wniosku do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Składając powyższy wniosek, inwestor jest zobowiązany podać informacje i załączyć dokumenty wymienione w specustawie mieszkaniowej. Przy tej okazji warto zwrócić uwagę na jeden z tych dokumentów, a mianowicie porozumienie określające sposób realizacji inwestycji towarzyszącej. Tego rodzaju porozumienie może zawrzeć wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie uchwały rady gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej. Przedmiotowe porozumienie powinno zatem stanowić załącznik do wniosku inwestora o wydanie takiej uchwały.

Podkreślić należy, iż zawarcie porozumienia nie jest warunkiem koniecznym realizacji inwestycji towarzyszącej. Ma ono charakter dobrowolny. Jest wyrazem woli realizacji przedsięwzięcia biznesowego w sposób korzystny dla obu stron.

Porozumienie stanowi swoistego rodzaju umowę cywilnoprawną, nienazwaną (a więc nieprzewidzianą w kodeksie cywilnym). Specustawa mieszkaniowa nie określa minimalnych wymogów prawnych co do jego treści. Wobec tego mogłoby się wydawać, że jego strony – tj. gmina i inwestor – mogą swobodnie kształtować postanowienia w nim zawarte. Jednakże systemowe i celowościowe ujęcie art. 22 specustawy mieszkaniowej nie pozwala na dowolne kształtowanie treści tego porozumienia. W jego treści strony powinny uwzględnić cele inwestycji towarzyszącej, przy założeniu służebnego względem inwestycji mieszkaniowej charakteru tego przedsięwzięcia. Z kolei konieczność uzyskania przed zawarciem porozumienia uchwały rady gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej wskazuje, że w treści tego porozumienia strony powinny ustalić bardzo szczegółowo sposób realizacji inwestycji towarzyszącej, uwzględniając wszystkie elementy przyszłej uchwały o ustaleniu lokalizacji. Dodatkowo w każdym przypadku, w którym gmina zobowiąże się do zrealizowania inwestycji towarzyszącej we własnym zakresie, porozumienie musi obejmować zasady przeniesienia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym realizowana jest inwestycja towarzysząca. Ustawodawca przewiduje, że prawa do gruntu przeznaczonego pod inwestycję towarzyszącą może nabyć zarówno sam inwestor, jak i podmiot trzeci. Wówczas stroną porozumienia określającego przeniesienie na gminę prawa do gruntu musi być także posiadacz tego prawa.

Spełnienie standardów

Warto zwrócić uwagę na istotne znaczenie, jakie ustawodawca przypisał temu porozumieniu. W art. 22 ust. 2 specustawy mieszkaniowej wskazano, że zawarcie porozumienia z gminą w zakresie realizacji inwestycji towarzyszącej stanowi samoistną podstawę do uznania spełnienia standardów lokalizacji przez tę inwestycję. Władze samorządowe, w ramach danego porozumienia, mogą uznać, iż mimo niespełnienia ustawowych standardów lokalizacji cele realizacji inwestycji towarzyszącej zostaną spełnione. Będzie to w takim przypadku stanowiło odstępstwo od ogólnej zasady przestrzegania standardów określonych w ustawie lub będących konsekwencją ustanowienia aktu prawa miejscowego danej gminy.

Jeśli chodzi o przedmiot omawianego porozumienia, to może nim być realizacja inwestycji towarzyszących, które pokrywają się w zdecydowanej większości z zadaniami własnymi gminy. Jedną z takich wiodących inwestycji, która zarazem należy do zadań własnych gminy, jest budowa dróg publicznych. Za pomocą zawartego z gminą porozumienia inwestor może wykazać, że inwestycja mieszkaniowa jest lokalizowana na terenie, który ma zapewniony ściśle określony dostęp do drogi publicznej.

Nie oznacza to jednak, że inwestor nie może wykazać spełnienia tej przesłanki w inny sposób, a mianowicie w taki sam, jak czyni to w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy zwrócić uwagę, iż na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy nie jest wymagane przedstawienie umowy drogowej zawartej na podstawie art. 16 ustawy o drogach publicznych. Skoro tak, to na etapie podejmowania uchwały lokalizacyjnej również nie powinno się wymagać przedstawienia przez inwestora tego rodzaju umowy. Jak wyżej wskazano, ustawodawca określił wprost w specustawie mieszkaniowej, iż uchwała lokalizacyjna jest równoważna decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym nie ma wyraźnych podstaw prawnych, aby na etapie podejmowania tej uchwały przez radę gminy wymagać od inwestora legitymowania się umową drogową. Co więcej, warto zauważyć, iż warunek w postaci przedstawienia umowy drogowej na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy czy podejmowania uchwały lokalizacyjnej nie wynika z przepisów odrębnych. Z tego względu kwestie związane z doprecyzowaniem finalnych rozwiązań komunikacyjnych w umowie drogowej nie powinny być ustalane na etapie wydawania tej uchwały, lecz na dalszym etapie, przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Takie też stanowisko zaprezentował skarżący uchwałę lokalizacyjną w sprawie będącej przedmiotem wyroku WSA w Warszawie z 10 czerwca 2020 r. (sygn. IV SA/Wa 13/20).

Cel ustawy

Wymaganie zawarcia umowy drogowej na podstawie art. 16 ustawy o drogach publicznych i jej przedstawienia przez inwestora przed podjęciem uchwały lokalizacyjnej nie pozwalałoby na realizację celów i kierunków wynikających ze specustawy mieszkaniowej, ze względu na potrzebę uzyskania wielu analiz i opinii przed zawarciem tej umowy. Przypomnieć należy, iż cele i kierunki wynikające ze specustawy mieszkaniowej są m.in. następujące: „Głównym założeniem projektowanej ustawy jest wprowadzenie regulacji umożliwiających znaczące przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. (...) Celem projektu jest przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Projekt zakłada również wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, których celem jest przyspieszenie przebiegu procesu inwestycyjnego" (druk VIII.2667).

Autorka jest adwokatem LL.M., Senior Associate w Szymańczyk Roman Deresz Kancelaria Adwokacka sp.p.