Ustalenie wartości zamówienia stanowi jedną z kluczowych czynności dokonywanych przez zamawiającego w toku przygotowania postępowania o zamówienie publiczne. Nie można się od niej zwolnić, nawet jeżeli nastręcza ona trudności. Od ustalonej wartości zależy bowiem, czy i  jakie przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych(dalej: „ustawy Pzp")mają zastosowanie do udzielenia zamówienia publicznego.

Niedopuszczalny podział

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy Pzp podstawę ustalenia wartości zamówienia stanowi całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy bez podatku VAT, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy Pzp – w związku z art. 5b pkt 2 i art. 32 ust. 2 – dzielić zamówienia na części, zaniżać jego wartości oraz wybierać sposobu obliczenia wartości zamówienia. Zakazany jest więc taki podział zamówienia, którego skutkiem jest uniknięcie stosowania przepisów ustawy Pzp właściwych dla zamówienia o określonej wartości szacunkowej, bądź też taki podział, którego skutkiem jest brak stosowania w ogóle ustawy Pzp. Najczęściej do takich naruszeń dochodzi, gdy zamawiający udziela zamówień w częściach po przeprowadzeniu kilku postępowań traktując odrębnie ich wartość czy też celowo nie uwzględniając w ich wartości zamówień planowanych do udzielenia w przyszłości.

Czytaj także: Kiedy oferta zostanie wykluczona z postępowania

Kryteria tożsamościowe

Regułą jest kierowanie się przy ustalaniu wartości zamówienia tzw. kryteriami tożsamościowymi, wynikającymi z doktryny, a nie z przepisów ustawy Pzp. O ile wielu zamawiającym znane są te kryteria, o tyle w praktyce zachodzą niemałe trudności w ich przełożeniu na udzielane zamówienia. Chodzi o to, czy w odniesieniu do określonych zamówień spełnione są łącznie następujące kryteria:

- podmiotowe tj. zachodzi możliwość ich realizacji przez jednego wykonawcę,

- przedmiotowo-funkcjonalne tj. obejmują przedmioty tego samego rodzaju o takim samym lub podobnym przeznaczeniu lub mimo braku przedmiotowego podobieństwa stanowią funkcjonalną całość,

- czasowe tj. zamawiający może przewidzieć zakres zamówień nabywanych w znanej mu perspektywie czasowej, obejmującej co do zasady okres jednego roku budżetowego.

Przyjmuje się, że zamówienia, które nie spełniają wszystkich powyższych kryteriów tożsamościowych co do zasady traktuje się jako zamówienia odrębne i wartość każdego z nich można oszacować odrębnie.

W kontekście ustalenia, kiedy mamy do czynienia z jednym zamówieniem w rozumieniu przywołanych kryteriów tożsamościowych warto zwrócić uwagę na uchwałę KIO z 2 kwietnia 2019 r., KIO/KD 22/19 dotyczącą zamówienia na wycinkę drzew i krzewów wraz z podcinką gałęzi pod liniami. Nie zgodzono się w niej ze stanowiskiem zamawiającego, że z uwagi na odmienność lokalizacji poszczególnych zadań nie można mówić o jedności przedmiotu zamówienia. W ocenie KIO o odmienności celu gospodarczego poszczególnych zadań nie może świadczyć wyłącznie okoliczność, że są one realizowane w odmiennych lokalizacjach. To cel realizacji decyduje o tym, czy w danych okolicznościach możemy mówić o jedności rodzajowej przedmiotu zamówienia, nie zaś miejsce ich realizacji.

Wykonanie dokumentacji projektowych

Jako jedno zamówienie w rozumieniu ustawy Pzp (wymagające łącznego oszacowania) co do zasady traktuje się też usługi polegające na opracowaniu dokumentacji projektowych, jeżeli posiadają tożsamy lub podobny charakter przejawiający się m.in. w zawartości dokumentacji, wymaganiu podobnej wiedzy fachowej (branżowej) do ich przygotowania, potencjału osobowego, co przekłada się na możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę. Jedynie w przypadku gdy wykonanie dokumentacji projektowych wiąże się z koniecznością sporządzenia opracowań na tyle specyficznych (branżowych), związanych z posiadaniem przez wykonawców szczególnych (odmiennych) uprawnień z dziedziny projektowania, których zazwyczaj nie posiadają inni wykonawcy, możliwe jest potraktowanie takich usług jako odrębnych (np. odrębnie sanitarnych i odrębnie drogowych).

Wspólny Słownik Zamówień (CPV) a szacowanie

U większości zamawiających funkcjonuje mylne wyobrażenie co do tego, że Wspólny Słownik Zamówień (CPV) oraz wyodrębnione w nim grupy i kategorie stanowią podstawę do szacowania zamówień. Tymczasem na mocy art. 30 ust. 7 ustawy Pzp zamawiający ma obowiązek stosowania nazw i kodów określonych w CPV do opisu przedmiotu zamówienia, a nie do szacowania zamówienia.

Urząd Zamówień Publicznych wielokrotnie w swoich opiniach podkreślał, że oznaczenie zamówień jedną grupą CPV nie przesądza, że stanowią jedno zamówienie w rozumieniu ustawy Pzp, a posłużenie się różnymi kodami CPV nie oznacza automatycznie (wbrew błędnym przekonaniom), że dwa lub więcej zakupów będzie odrębnymi zamówieniami. Przykładowo więc, sytuacja, w której poszczególne zamówienia nie mogą być wykonane przez tego samego wykonawcę, pomimo że przedmiot zamówienia można zakwalifikować do tego samego kodu CPV stanowią więc odrębnie szacowane zamówienia.

Ustalenie wartości na roboty budowlane

Swego rodzaju specyfiką charakteryzuje się ustalanie wartości zamówienia na roboty budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 1 i 2 ustawy Pzp wartość zamówienia zamawiający ustala wówczas na podstawie kosztorysu inwestorskiego sporządzanego na etapie opracowania dokumentacji projektowej albo na podstawie planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane bądź planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego.

W praktyce wątpliwości może budzić między innymi okoliczność konieczności sumowania ze sobą wartości tożsamych robót budowlanych realizowanych na odrębnych obiektach budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, które jednocześnie nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Pzp, tj. roboty te nie składają się na jedno zamierzenie budowlane określone wspólną funkcją gospodarczą lub techniczną. Analiza ustaleń pokontrolnych pozwala na stwierdzenie, że możliwe jest powstanie sytuacji, w której będzie zachodził obowiązek wartościowego łączenia tych robót, bez względu na okoliczność, że będą one wykonywane na odrębnych obiektach budowlanych zarówno w rozumieniu Prawa budowlanego, jak również ustawy Pzp.

O konieczności sumowania robót budowlanych może bowiem świadczyć okoliczność, że pomiędzy robotami będą zachodzić wspomniane wyżej kryteria tożsamościowe. Szczególne znaczenie należy przypisać tożsamości przedmiotowej. Dzieje się tak wtedy, gdy zamawiający zamierza udzielić zamówień na roboty budowlane o podobnym charakterze i przeznaczeniu, posiadające zasadniczo te same lub podobne funkcje techniczne lub gospodarcze (np. podobne pod względem technicznym remonty dachów, wymiana okien, wykonywane w podobnej technologii termomodernizacje budynków). Pozostałe dwa kryteria (tożsamość podmiotowa i czasowa) można wtedy uznać – w przypadku robót budowlanych - za dodatkowe, co nie oznacza że mniej ważne.

Warto zwrócić również uwagę na wynikający z art. 33 ust. 2 ustawy Pzp obowiązek uwzględnienia przy obliczaniu wartości zamówienia na roboty budowlane wartości dostaw i usług oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy, o ile są one niezbędne do wykonania tych robót budowlanych. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w których zamawiający, z różnych względów, zakupił lub w inny sposób nabył materiały lub usługi służące do wykonania robót budowlanych i zdecydował się przekazać je wykonawcy w celu użycia do wykonania robót. Nie dotyczy to jednak usług przygotowania dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, które są nabywane przez zamawiającego w celu przygotowania opisu przedmiotu zamówienia będącego następnie obligatoryjnym elementem specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Ich nabycie i udostępnienie w ramach dokumentacji postępowania, stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku zamawiającego. Tym samym usługi te nie są oddawane do dyspozycji wykonawcy w  celu wykorzystania w ramach realizowanych przez niego prac, a koszt ich zakupu nie powinien być uwzględniany w wartości szacunkowej zamówienia (zob. opinia UZP „Szacowanie wartości zamówienia na roboty budowlane z uwzględnieniem dostaw i usług oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy", Informator UZP październik–grudzień 2017, www.uzp.gov.pl).

Wartość zamówienia na unieważniony pakiet (część)

Nierzadko zamawiający stają przed dylematem jak oszacować wartość zamówienia oraz jakie przepisy zastosować, jeżeli w postępowaniu o zamówienie, w którym dopuścili składanie ofert częściowych (tzw. pakiety) doszło do unieważnienia przykładowo jednej z części. Zazwyczaj potrzeba udzielenia zamówienia na tę część pozostaje nadal aktualna, a to implikuje ponowne określenie przez zamawiającego m.in. jego przedmiotu oraz szacunkowej wartości. W stanowiskach UZP prezentowany jest pogląd, że jeżeli z wartości przedmiotu zamówienia na unieważnioną część wynika, że ma ona wartość nieprzekraczającą 30 000 euro, zamawiający może udzielić zamówienia bez stosowania ustawy Pzp z powołaniem się na art. 4 pkt 8. Takie odrębne oszacowanie wyłącznie unieważnionej części zamówienia jest możliwe jednak tylko w sytuacjach obiektywnie niezawinionych przez zamawiającego, w których przez niezależne okoliczności (np. niezłożenie ofert przez wykonawców pomimo prawidłowego przeprowadzenia postępowania) został zmuszony do częściowego unieważnienia postępowania. Zamawiający nie może więc swym postępowaniem (zarówno umyślnym, jak i mającym charakter nienależytej staranności) dążyć do tego, aby w wyniku unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego z podziałem na pakiety, po ponownym oszacowaniu wartości unieważnionego pakietu udzielić zamówienia poza procedurami ustawy Pzp.

podstawa prawna: Ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. DzU z 2019 r., poz. 1843)

Szacowanie wartości zamówienia na roboty budowlane

Przy szacowaniu wartości zamówienia na roboty budowlane pomocne może być ponadto stanowisko UZP przedstawione w publikacji „Nowelizacja ustawy Prawo Zamówień Publicznych z 12 października 2012 r. – wprowadzenie do przepisów ustawy" (www.uzp.gov.pl). Wynika z niego, że jeżeli roboty odnoszą się do różnych obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, ale stanowią jedno zamierzenie budowlane w rozumieniu ustawy Pzp wartością zamówienia jest suma wartości robót składających się na zamierzenie.Łączny szacunek obowiązuje co do zasady także, gdy różne rodzaje robót mają być wykonywane w jednym budynku lub jednorodne rodzajowo roboty na kilku budynkach. Natomiast, jeżeli zamawiający planuje różne roboty w różnych obiektach budowlanych (nawet gdy niektóre rodzaje robót powtarzają się) wartość ustalana jest odrębnie w ramach jednego budynku.

Co więcej,posiadanie odrębnych pozwoleń na budowę nie upoważnia zamawiającego do traktowania każdego z zamówień jak zamówienia odrębnego, którego nie należy łącznie szacować. O tym, czy dany przedmiot zamówienia jest samodzielny pod względem funkcjonalnym decyduje bowiem jego zdolność do pełnienia funkcji, do której został przeznaczony, nie zaś fakt wydania pozwolenia na budowę. Od wielu lat wskazuje się w praktyce kontrolnej, że pozwolenie na budowę nie jest elementem decydującym dla oceny, czy wartość danego przedmiotu zamówienia powinna być łącznie oszacowana w rozumieniu ustawy Pzp (zob. np. Informator UZP Nr 6/2012, www.uzp.gov.pl, uchwała KIO z 2 kwietnia 2019 r., KIO/KD 22/19).

- dr Andrzela Gawrońska-Baran radca prawny, ekspert ds. zamówień publicznych