1. 24 września br. weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jaki wpływ ma ona na wydane decyzje o warunkach zabudowy i te, które będą wydawane w przyszłości? Czy inwestorzy będą mogli prowadzić inwestycje na ich podstawie? Czy nowela wprowadza w tym zakresie jakieś ograniczenia czasowe?
Decyzje o warunkach zabudowy wydane przed 24 września 2023 r. pozostają w mocy i tak jak dotychczas uprawniają wnioskodawców do zagospodarowania terenu. Co do zasady, nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwija jedynie przepis regulujący sytuacje, kiedy organ zobowiązany jest do stwierdzenia wygaśnięcia wspomnianych decyzji stanowiąc, że powinno to nastąpić również w przypadku, gdy inny wnioskodawca dokonał skutecznego zgłoszenia budowy.
Czytaj więcej
W niedzielę wchodzi w życie ustawa wdrażająca reformę planowania przestrzennego, a nie ma aktów wykonawczych.
Nie licząc pewnych szczegółowych usprawnień proceduralnych (m.in. w zakresie sposobu ustalania adresów stron postępowania i doręczania pism), samo wejście w życie nowelizacji nie zmienia też istoty ani przesłanek wydawania decyzji o warunkach zabudowy (WZ). A zatem, od 24 września 2023 r. inwestorzy nadal będą mieli możliwość uzyskiwania nowych decyzji WZ według zasadniczo tych samych reguł co dotychczas.
Przełom w tym zakresie nastąpi dopiero, gdy dana gmina uchwali na swoim obszarze plan ogólny, co zgodnie z nowelizacją winno nastąpić nie później niż do 31 grudnia 2025 r. Kluczową zmianą będzie to, że po wejściu w życie planu ogólnego, poza nielicznymi wyjątkami, decyzje WZ będą mogły być wydawane tylko na tzw. obszarze uzupełnienia zabudowy, o ile taki obszar zostanie przez gminę przewidziany w planie ogólnym. Warunkiem koniecznym decyzji WZ będzie też jej zgodność z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej przyjętej w planie ogólnym obejmującej dany teren, a także zgodność z parametrami urbanistycznymi obowiązującymi w tej strefie (maksymalna nadziemna intensywność zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej).
Co istotne, jeżeli do 31 grudnia 2025 r. gmina nie uchwali planu ogólnego wyznaczającego obszar uzupełnienia zabudowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy na jej terenie będzie niedopuszczalne.
Nowela wprowadza również istotne ograniczenie czasowe co do wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie 5-letni okres ich obowiązywania. Ten termin ważności będzie miał jednak zastosowanie wyłącznie w stosunku do decyzji, które staną się prawomocne po 1 stycznia 2026 r.
2. Część gmin uchwaliła miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Czy nowelizacja w jakiś sposób wpływa na obowiązujące już plany i proces inwestycyjny prowadzony na ich podstawie?
Według różnych szacunków tylko około 1/3 powierzchni Polski pokryte jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uzasadnieniem nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma ona na celu uprościć, ujednolicić i przyśpieszyć procedurę ich uchwalania. Za tym celem można doszukać się intencji zwiększenia obszaru Polski objętego planami miejscowymi, w szczególności, aby usprawnić działalność gospodarczą, która z tych planów korzysta. Sprzeczne z tymi założeniami byłoby, gdyby nowelizacja wygaszała obowiązujące plany miejscowe, wstrzymywała ich uchwalanie czy też blokowała prowadzone na ich podstawie inwestycje.
Nowelizacja zgodnie ze swoimi założeniami utrzymuje zatem w mocy wszystkie dotychczas obowiązujące plany miejscowe. Pozostaje też bez wpływu na procesy inwestycyjne prowadzone na ich podstawie, w szczególności na wydane w oparciu o istniejące plany miejscowe decyzje o pozwoleniu na budowę.
Co może okazać się istotne w praktyce w przypadku wielu gmin, nawet jeśli gmina nie przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego przed 24 września br., to będzie mogła to nadal uczynić i uchwalić plan miejscowy po tej dacie bez konieczności wcześniejszego uchwalenia planu ogólnego. Nowelizacja tego nie zakazuje, wręcz przeciwnie, stanowi, że do dnia wejścia w życie planu ogólnego, przez plan ogólny należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które pozostanie tym samym podstawą uchwalania planów miejscowych.
Datą graniczną w tym kontekście będzie jednak dzień 31 grudnia 2025 r., kiedy to utracą moc obowiązującą wszystkie studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a uchwalenie nowych planów miejscowych będzie możliwe tylko jeżeli w danej gminie obowiązywał będzie już plan ogólny.
Innym zagadnieniem jest natomiast sam szczegółowy tryb procedowania nowych planów miejscowych w okresie przejściowym, tj. od 24 września 2023 r. a przed dniem wejścia w życie planów ogólnych, względnie datą graniczną – 31 grudnia 2025 r. Rozpoczynając procedurę planistyczną po 24 września 2023 r., gmina zobowiązana będzie do przestrzegania szeregu nowych wymogów wynikających z nowelizacji, w tym w szczególności w zakresie zastosowania w planie nowych definicji i pojęć, rozszerzonej zawartości merytorycznej planu czy też obowiązku uzgodnienia projektu planu ze zmienionym katalogiem podmiotów.
Co do zasady, procedura sporządzenia planu miejscowego będzie mogła natomiast toczyć się według dotychczasowych przepisów (tj. „starym trybem”) jeżeli przed 24 września br. gmina zdążyła dojść do etapu wystąpienia o przewidziane prawem opinie i uzgodnienia choćby do jednego z właściwych podmiotów.
3. Do kiedy gminy będą musiały uchwalić plany ogólne i co się stanie, jeśli takie plany nie zostaną uchwalone?
Gminy mają obowiązek skutecznie uchwalić plany ogólne do dnia 31 grudnia 2025 r. Jeśli się tak nie stanie, po tym dniu automatycznie wygasają studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a gmina nie będzie mogła uchwalić, ani zmienić żadnych planów miejscowych. Wyjątkiem będą plany dotyczące tylko inwestycji celu publicznego lub określonych inwestycji koncesjonowanych oraz plany, o których wyłożeniu do publicznego wglądu gmina ogłosiła przed utratą mocy przez studium. Co więcej, jak wskazano już wyżej, jeżeli gmina nie uchwali planu ogólnego do końca 2025 r., nie będzie również mogła wydać żadnej decyzji o warunkach zabudowy. W praktyce, nieuchwalenie planu ogólnego w terminie zablokuje zatem prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej, dopóki gmina planu ogólnego nie uchwali.
W powyższym kontekście, można zasygnalizować, że już obecnie nierzadkie są głosy, (zwłaszcza w środowisku urbanistów i samorządowców) przewidujące, że zakreślony nowelizacją termin 31 grudnia 2025 r. będzie w przypadku wielu gmin bardzo trudny do dotrzymania. Nawet jeśli to się zaś uda, istnieje uzasadniona obawa o merytoryczną jakość planów ogólnych ze względu na podnoszone niedostateczne finansowanie wdrożenia nowelizacji i niewystarczającą ilość odpowiednio wykwalifikowanych kadr.
4.Co się stanie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy? Czy nadal taki dokument będzie poprzedzał uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego?
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pozostaje obowiązujące do dnia wejścia w życie planu ogólnego w gminie, w każdym razie nie później niż do 31 grudnia 2025 r. W tym dniu studium automatycznie wygasa niezależnie od ewentualnego braku planu ogólnego i przestaje być podstawą uchwalania planów miejscowych.
W rezultacie, do 31 grudnia 2025 r., w przypadku braku planu ogólnego, studium pozostaje podstawą uchwalania wszelkich planów miejscowych. Osłabieniu ulega jedynie stopień związania organów planistycznych ustaleniami studium, przede wszystkim w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz urządzeń wytwarzających energię z OZE.
5. Czy nowelizacja ograniczy jakieś określone inwestycje i czy zmieni zasady odpowiedzialności odszkodowawczej gmin za szkody wynikające z przeznaczenia planistycznego nieruchomości?
Nowelizacja szczególnie traktuje inwestycje mieszkaniowe oraz inwestycje związane z odnawialnymi źródłami energii (OZE), wprowadzając dodatkowe wymogi co do ich lokalizacji.
Większość wymogów dotyczących zabudowy mieszkaniowej ma charakter fakultatywny i zależy od tego, czy dana gmina zdecyduje się je wdrożyć w planie ogólnym gminy. Chodzi o tzw. gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej, które mają na celu zapewnić, że inwestycje mieszkaniowe będą zlokalizowane w odpowiednio bliskiej odległości od takich obiektów użyteczności publicznej jak szkoły czy tereny zieleni publicznej. Jeżeli gmina przyjmie wspomniane standardy, to będzie mogła przeznaczyć dany teren na cele mieszkaniowe w planie miejscowym o ile będzie on położony w określonej odległości od infrastruktury społecznej zrealizowanej lub możliwej do zrealizowania zgodnie z jakimkolwiek obowiązującym planem miejscowym. W przypadku decyzji WZ, inwestycja mieszkaniowa będzie musiała natomiast znajdować się w takiej odległości od już istniejącej (a nie możliwej do zrealizowania) infrastruktury społecznej. Celem tych wymogów nie jest naturalnie zmniejszenie podaży powierzchni mieszkaniowej, a raczej zapewnienie jej odpowiedniej jakości.
Jeśli chodzi o odnawialne źródła energii, nowelizacja wprowadza obowiązek lokalizowania na podstawie planu miejscowego instalacji wolnostojących w określonych przypadkach, które dokładniej opisujemy w kolejnym punkcie. Rozszerzenie polega na tym, że do tej pory obowiązek lokalizacji na podstawie planu miejscowego obejmował elektrownie wiatrowe, podczas gdy obecnie będzie dotyczyć przede wszystkim większości wolnostojących instalacji fotowoltaicznych. Równocześnie, nowelizacja przewiduje dla instalacji OZE też pewne ułatwienia, w szczególności możliwość zastosowania uproszczonego postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Nowelizacja zasadniczo nie modyfikuje odpowiedzialności odszkodowawczej gminy i nie wprowadza szczególnych zasad tej odpowiedzialności w przypadkach powyższych inwestycji mieszkaniowych czy OZE. Zgodnie z brzmieniem ustawy roszczenia odszkodowawcze nadal będzie rodzić wyłącznie uchwalenie lub zmiana planu miejscowego, jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. W nowelizacji ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że dla powstania i wyceny roszczeń odszkodowawczych nie będzie miało znaczenia uchwalenie planu ogólnego. Naszym zdaniem, nie można jednak wykluczyć, że z uwagi na ogólne zasady ustrojowe i konstytucyjne, w pewnych przypadkach orzecznictwo będzie zmierzać ku rozszerzeniu odpowiedzialności odszkodowawczej gmin za przyjęcie określonego przeznaczenia nieruchomości również w planie ogólnym wbrew literalnemu brzmieniu ustawy.
6. Czy nowelizacja w jakiś sposób wpłynie na inwestycje OZE, w tym farmy wiatrowe?
Jak wspomnieliśmy wcześniej, nowelizacja rozszerza obowiązek lokalizowania wolnostojących inwestycji OZE na podstawie planów miejscowych. Wymóg ten będzie obejmować również niezamontowane na budynkach instalacje odnawialnych źródeł energii lokalizowane: na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych, na użytkach rolnych klasy IV, jeżeli instalacja ma moc elektryczną większą niż 150 kW lub jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, oraz na innych gruntach, jeżeli instalacja ma moc elektryczną większą niż 1000 kW.
Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozszerza zatem obowiązek, który został wprowadzony ustawą z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i który wymaga planu miejscowego dla lokalizacji elektrowni wiatrowej. W tym świetle nowy obowiązek wpływa głównie na instalacje fotowoltaiczne, ale co istotne, nie dotyczy instalacji związanych z budynkiem, takich jak panele fotowoltaiczne na dachach.
Tym niemniej, nowelizacja przewiduje też pewne ułatwienia dla lokalizacji instalacji OZE w okresie przejściowym od 24 września br. do dnia wejścia w życie planu ogólnego. Po pierwsze, decyzje o warunkach zabudowy dla instalacji OZE na dotychczasowych zasadach będą mogły być wydawane do dnia wejścia w życie planu ogólnego, a w razie jego braku najpóźniej do końca roku 2025. Po drugie, w tym okresie lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z OZE w planie miejscowym będzie możliwa niezależnie od treści studium, ponieważ wyłączony będzie w tym zakresie obowiązek stwierdzenia przez radę gminy, że plan nie narusza ustaleń studium. Dotychczasowe przepisy wymagały zaś, żeby rozmieszczenie instalacji OZE było określone w studium, z którym plan miejscowy musiał być zgodny.
7. Czym będą zintegrowane plany inwestycyjne, co one oznaczają dla inwestorów, w tym m.in. deweloperów?
Zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI) jest nowym, szczególnym rodzajem planu miejscowego, który począwszy od 24 września 2023 r. może zostać uchwalony na wniosek inwestora dla każdego rodzaju inwestycji. ZPI obejmuje obszar inwestycji głównej (planowanej przez inwestora) oraz inwestycji uzupełniającej o charakterze publicznym (np. sieć uzbrojenia terenu, droga publiczna, szkoła, zieleń publiczna), która służyć ma obsłudze inwestycji głównej.
Uchwalenie ZPI poprzedzają negocjacje inwestora z gminą i zawarcie umowy urbanistycznej, na mocy której inwestor zobowiązuje się do realizacji inwestycji uzupełniającej na rzecz gminy. Umowa urbanistyczna może też przewidywać, w szczególności, zobowiązanie inwestora do przekazania określonych nieruchomości gminie, pokrycia części lub całości kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej czy też pokrycia części lub całości kosztów związanych z uchwaleniem ZPI, w tym kosztów związanych z ewentualnymi roszczeniami właścicieli, którzy doznali szkody na skutek uchwalenia ZPI. W ramach umowy urbanistycznej gmina może z kolei zobowiązać się np. do realizacji inwestycji uzupełniającej o ile wchodzi ona w zakres zadań własnych gminy czy do zwolnienia inwestora w całości lub w części z renty planistycznej.
Zintegrowany plan inwestycyjny – z pewnymi odmiennościami wynikającymi z jego specyfiki jako aktu przyjmowanego na wniosek inwestora oraz usprawnieniami proceduralnymi (takimi jak np. skrócenie niektórych terminów na dokonanie uzgodnień i brak możliwości ich przedłużenia przez organy) – uchwalany będzie na analogicznych zasadach jak „tradycyjny” plan miejscowy. Oznacza to, w szczególności, konieczność udostępnienia wniosku inwestora wraz projektem ZPI oraz projektu samej umowy urbanistycznej do publicznej wiadomości, wystąpienia o szereg opinii i uzgodnień do właściwych organów, uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze jeśli wymagają tego przepisy odrębne czy też przeprowadzenia konsultacji społecznych (przy czym dopuszczalne jest ograniczenie standardowych form tych konsultacji oraz skrócenie ich okresu).
ZPI jest instrumentem, który uzupełnia uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przyjmowaną na podstawie specustawy mieszkaniowej z 2018 r. Dzięki nowelizacji, odtąd nie tylko inwestorzy z sektora mieszkaniowego, ale też wszelcy inny inwestorzy mają wyraźną podstawę prawną do współdziałania z samorządami lokalnymi w zakresie opracowywania odpowiednich planów miejscowych oraz finansowania związanych z tym kosztów, przy zachowaniu transparentności procesu i jego poprawności formalnej.
Jak wydaje się, narzędzie to stanowi zatem odpowiedź zarówno na oczekiwania gmin jak i wielu inwestorów i stwarza szanse na usankcjonowanie dotychczasowej – niekiedy dość kontrowersyjnej – praktyki zawierania z gminami mniej lub bardziej sformalizowanych porozumień odnoszących się, w szczególności, do przygotowania dokumentacji planistycznej w sytuacji braku niezbędnych środków finansowych w budżecie gminy czy też realizacji przez inwestora prywatnego na rzecz gminy określonych inwestycji pożądanych z perspektywy publicznej, a niekoniecznie stanowiących wprost element przedsięwzięcia samego inwestora.
Podstawa prawna:
Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2023 r., poz. 1688)
Zdaniem autorów
Mateusz Wosiek - Counsel, radca prawny Zespół Nieruchomości i Budownictwa Kancelarii CMS
Mirosław Sadowski - Associate Zespół Nieruchomości i Budownictwa Kancelarii CMS
Biorąc pod uwagę zarysowane w tekście przepisy przejściowe, można spodziewać się, że krótkookresowo (tj. do czasu przyjęcia przez gminy planów ogólnych, a w każdym razie do końca 2025 r.) skutkiem ubocznym nowelizacji będzie wzmożona aktywność inwestorów w zakresie występowania o decyzje o warunkach zabudowy tak, aby zabezpieczyć możliwość realizacji zakładanych przedsięwzięć na dotychczasowych zasadach, w tym w oparciu bezterminowe decyzje. Przełoży się to z kolei na dodatkowe obciążenie personelu odpowiadającego w urzędach gmin za sprawy planistyczno-budowlane, który to personel w tym samym czasie koncentrować się powinien przede wszystkim na wdrożeniu podstawowego celu nowelizacji, a mianowicie uchwaleniu planów ogólnych zastępujących dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
