Pod koniec października tego roku Komisja Europejska uznała czeskiego i austriackiego przewoźnika kolejowych przewozów pasażerskich – České Dráhy i ÖBB – za winnych zmowy kartelowej, co stanowi naruszenie unijnych przepisów antymonopolowych. Zmowa ta miała być wymierzona w prywatnego przewoźnika – RegioJet. Wysokość nałożonej grzywny wyniosła łącznie 48,7 miliona euro.

Tło sprawy

České Dráhy i ÖBB to państwowi przewoźnicy dalekobieżnych przewozów pasażerskich w Czechach i Austrii. Spółka RegioJet weszła na rynek kolejowych przewozów pasażerskich w 2011 r. i jako prywatny przewoźnik korzysta w większości z używanych wagonów kolejowych.

Postępowanie wyjaśniające Komisji Europejskiej rozpoczęło się od niezapowiedzianych kontroli w czerwcu 2016 r. Wedle ustaleń Komisji w latach 2012–2016 České dráhy i ÖBB uczestniczyły w zbiorowym bojkocie, którego celem było utrzymanie ich pozycji rynkowej i zapobieżenie ekspansji RegioJet w Republice Czeskiej oraz na trasie Praga–Wiedeń.

W swojej wstępnej opinii Komisja ustaliła, że ČD i ÖBB uzgodniły, że będą utrudniać RegioJet dostęp do używanych wagonów ÖBB przeznaczonych do dalekobieżnego transportu pasażerskiego. W wyniku uzgodnień pomiędzy tymi narodowymi przewoźnikami m.in.: zmanipulowano procedury używanych wagonów ÖBB w taki sposób, że zamiast RegioJet wagony te mogły kupić Koleje Czeskie. Uzgodniono również, że na używane wagony Kolei Austriackich, którymi nie były zainteresowane Koleje Czeskie, zostanie wybrany inny nabywca niż RegioJet, a także wymieniano poufne informacje o ofertach i stopniu zainteresowania innych oferentów uczestniczących w sprzedaży. Działania te spowodowały zbojkotowanie RegioJet w zakresie zakupu używanych wagonów ÖBB, na których RegioJet polegał, aby konkurować z ČD i ÖBB. Wagony te były bowiem istotne dla RegioJet ze względu na ich jakość i nowoczesne cechy, a także dlatego, że zostały już dopuszczone do eksploatacji na czeskiej sieci kolejowej.

Jeżeli wstępna opinia Komisji zostałaby potwierdzona, postępowanie ČD i ÖBB naruszałoby art. 101 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który zakazuje m.in. porozumień między przedsiębiorstwami mających charakter zmowy stanowiącej antykonkurencyjną praktykę biznesową.

Zgodnie z opublikowanym przez Komisję Europejską komunikatem grzywna nałożona na obu przewoźników wynosi 48,7 mln euro – 16,7 mln dla Kolei Austriackich i 31,9 mln dla Kolei Czeskich. Wymierzając grzywnę dla ÖBB, Komisja obniżyła jej wysokość o 45 proc., biorąc pod uwagę czas współpracy tego przewoźnika, a także dostarczenie Komisji dowodów, dzięki którym mogła ona ustalić istnienie zmowy pomiędzy przewoźnikami.

Z ustaleniami Komisji nie zgadza się ČD, która uznała, że kontrole Komisji Europejskiej i prowadzone przez nią postępowanie trwa osiem lat, w trakcie których doszło do nieuzasadnionych opóźnień, a także przypadków naruszeń praw procesowych spółki. ČD uznaje decyzję Komisji za wadliwą pod względem prawnym, ignorującą istotne dowody i nieodzwierciedlającą stanu faktycznego.

W związku z tym zamierza odwołać się do organów sądowych Unii Europejskiej. Pomimo jednak takiego stanowiska czeski przewoźnik założył rezerwę finansową na poczet ewentualnej konieczności spłaty nałożonej grzywny.

Niedozwolone porozumienia antymonopolowe

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 101 TFUE zakazuje się wszelkich porozumień między przedsiębiorstwami i wszelkich uzgodnionych praktyk, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz rynku wewnętrznego.

W szczególności zgodnie z Traktatem zakazane są porozumienia, które polegają na pośrednim lub bezpośrednim ustalaniu cen zakupu lub sprzedaży albo innych warunków transakcji. Co istotne, art. 101 Traktatu ma na celu, na wzór innych przepisów prawa konkurencji w nim zawartych, ochronę nie tylko bezpośrednich interesów konkurentów czy konsumentów, lecz również struktury rynku i w ten sposób – konkurencji jako takiej. Zgodnie z orzecznictwem TSUE (por. sprawa T-180/15: Icap i in. v. Komisja Europejska), z samego brzmienia art. 101 ust. 1 Traktatu wynika, iż pojęcie uzgodnionej praktyki obejmuje – poza uzgodnieniem przedsiębiorstw – zachowanie na rynku będące wynikiem tego uzgodnienia i związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nimi.

Aby ocenić, czy dane porozumienie między przedsiębiorstwami wykazuje stopień szkodliwości wystarczający do tego, aby można je było uznać za „ograniczenia konkurencji ze względu na cel” w rozumieniu art. 101 ust. 1 Traktatu, należy skupić się w szczególności na celach, do których osiągnięcia ono zmierza, a także na kontekście gospodarczym i prawnym, w jaki porozumienie to się wpisuje. W ramach oceny takiego kontekstu należy również wziąć pod uwagę charakter dóbr lub usług, których to porozumienie dotyczy, jak również rzeczywiste warunki funkcjonowania i struktury badanego rynku lub rynków.

Inne przypadki eliminacji prywatnych przewoźników kolejowych

Omówiona praktyka wstępnie zidentyfikowanej przez KE zmowy austriackiego i czeskiego przewoźnika kolejowego to jednak niejedyny sposób potencjalnej eliminacji prywatnych przewoźników z rynku kolejowych przewozów pasażerskich.

Na europejskim rynku przewozów pasażerskich (w tym polskim) publiczny transport kolejowy może być albo finansowany ze środków publicznych, albo jako przejazd komercyjny finansowany z przychodów uzyskiwanych ze sprzedaży biletów kolejowych. Oznacza to, że prywatni przewoźnicy, którzy chcą realizować usługi kolejowego transportu publicznego, mają na to dwie możliwości – zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (tzw. umowy PSC – ang. public service contract) celem uzyskania wynagrodzenia ze środków publicznych lub uzyskanie pozytywnej decyzji o przyznaniu im otwartego dostępu do określonych tras komercyjnych.

Na podstawie umów PSC realizowane są przewozy, których świadczenia podmiot świadczący usługi nie podjąłby lub nie podjąłby w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach ze względu na swój własny interes gospodarczy bez rekompensaty. W związku z tym dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (tekst jedn. Dz.Urz. UE L 343/32) dopuszcza możliwość odmowy udzielenia otwartego dostępu przewoźnikom kolejowym w sytuacji, gdy planowane przez nich przewozy komercyjne mogą stanowić zagrożenie równowagi ekonomicznej dla umów PSC.

Zagrożenie tej równowagi badane jest na wniosek innych przewoźników przez właściwy organ regulacyjny (w Polsce przez prezesa UTK), na podstawie obiektywnej analizy ekonomicznej i wcześniej ustalonych kryteriów. Dotychczas prywatni przewoźnicy, którzy w Polsce składali wniosek o przyznanie im otwartego dostępu do określonych tras celem realizacji na nich komercyjnych przewozów pasażerskich, często otrzymywali decyzję odmowną lub ograniczającą liczbę tras czy też planowany rozkład jazdy. Ostatnie wydarzenia wskazują być może, że ten trend w Polsce zaczął się odmieniać, czego jako pasażerowie kolei powinniśmy sobie życzyć.

Sytuacja prywatnych przewoźników na rynku przewozów pasażerskich

Wstępne ustalenia Komisji Europejskiej wskazują na praktykę biznesową państwowych przedsiębiorstw kolejowych, w rezultacie której prywatny przewoźnik przewozów pasażerskich ma ograniczony dostęp do rynku przewozów. Co także istotne, sam rynek dalekobieżnych przewozów pasażerskich jest wymagający m.in. z uwagi na niską dostępność wagonów pasażerskich i zespołów trakcyjnych, a także trudną konkurencję z przewoźnikami państwowymi, mającymi zawarte już umowy z władzami państwowymi na realizację dotowanych przewozów.

Tymczasem jak wynika z tzw. pozytywnego efektu sieciowego dla podmiotów świadczących usługi publiczne, na co wskazuje doświadczenie innych państw członkowskich UE (np. Czechy, Szwecja, Włochy), uruchomienie połączeń przez nowych przewoźników doprowadziło do jednoczesnego spadku cen biletów i wzrostu zainteresowania podróżnych możliwością komunikacji transportem kolejowym.

Z tego względu należy pozytywnie ocenić działania Komisji Europejskiej zmierzające do ostatecznego ustalenia istnienia zmowy blokującej rozwój prywatnych przewoźników w ramach przewozów dalekobieżnych.

Z polskiej perspektywy również jest dostrzegalna zmiana perspektywy na tę zwiększającą konkurencyjność przewozów pasażerskich – zmianę w polityce wobec prywatnych pasażerskich przewoźników kolejowych zadeklarowało kierownictwo Ministerstwa Infrastruktury odpowiedzialne za transport kolejowy, które opowiada się za szybkim pojawieniem się konkurencji na polskich torach. W ślad za nimi również zasiedziały przewoźnik (PKP Intercity SA) zaprzestał składania wniosków o badanie równowagi ekonomicznej, co w konsekwencji doprowadziło np. do wydania przez prezesa UTK w październiku i listopadzie 2024 łącznie 16 decyzji o otwartym dostępie.

DR R.PR. MICHAŁ ZIĘBA

Managing Partner, HANTON Szalc Zięba & Partnerzy

Adw. Magdalena Kotowicz

Associate, HANTON Szalc Zięba & Partnerzy