Art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej („u.d.i.p.”) jednoznacznie określa, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale i inne podmioty realizujące zadania publiczne, co ma istotne znaczenie również w odniesieniu do członków organów spółek z udziałem Skarbu Państwa – w tym rady nadzorczej.

Kiedy spółka ma obowiązek?

Nie tylko organy władzy publicznej, ale także inne podmioty, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa oraz jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym są w obowiązku, by udzielić informacji publicznej na gruncie u.d.i.p.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w przepisie mowa jest o „jednostkach organizacyjnych” – istota przepisu sprowadza się do uznania, iż obowiązkiem w zakresie udzielenia informacji publicznej objęte są również podmioty prywatne, o ile realizują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 8 sierpnia 2019 r. (sygn. II SAB/Wa 203/19), w przypadku, w którym podmiot prywatny odpowiada za wykonywanie zadań publicznych, informację publiczną stanowić będą jedynie te dane i informacje, które są ściśle powiązane z ich realizacją. Spełnienie chociażby jednego z ww. warunków jest wystarczające do ustalenia obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Powstanie obowiązku w zakresie udostępnienia informacji publicznej powoduje również sytuacja, w której Skarb Państwa ma w danej spółce pozycję dominującą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Stanowisko takie przyjął WSA w Warszawie w wyroku z 6 września 2019 r. (sygn. II SAB/Wa 150/19).

Wykonywanie różnego rodzaju zadań publicznych związane jest najczęściej (choć nie tylko) z wykorzystywaniem publicznych środków finansowych. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy, a więc gospodarowanie środkami finansowymi z zasobów publicznych mieści się w pojęciu informacji publicznej.

Zaznaczyć jednak należy, iż obowiązek udzielenia informacji publicznej uzależniony jest od jej posiadania przez podmiot – bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też została uzyskana od innego podmiotu.

Tajemnica przedsiębiorstwa

Zadaniem rady nadzorczej spółki jest bieżący nadzór nad funkcjonowaniem danego przedsiębiorstwa we wszelkich obszarach jej działalności. Zgodnie z przepisem art. 219 k.s.h., w ramach wykonywania swoich obowiązków rada nadzorcza może m.in. badać dokumenty spółki, weryfikować stan jej majątku czy żądać informacji od zarządu, prokurentów oraz wszelkich osób wykonujących czynności dla spółki (np. na podstawie umowy o pracę, umowy zlecenia czy umowy o dzieło) – w szczególności dotyczących jej działalności i majątku. Wskazać należy, iż rada nadzorcza jako organ nadzorczy również tworzy dokumenty, które są istotne z perspektywy działalności spółki.

Art. 5 u.d.i.p. wskazuje na pewne ograniczenia w zakresie prawa do informacji publicznych, wśród których wskazuje się ochronę informacji niejawnych, ochronę tajemnic ustawowo chronionych, ale także prywatność osoby fizycznej, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji.

Najistotniejszym z ograniczeń, a także najbardziej powszechnym, jest informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa, jednakże i tutaj brakuje jednoznacznego wskazania, które informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Biorąc zaś pod uwagę charakter informacji, którymi dysponuje rada nadzorcza, w wielu przypadkach uprawniona będzie do odmowy udzielenia informacji publicznej. Należy pamiętać, że w zasadniczej większości informacje posiadane przez radę nadzorczą dotyczą kwestii gospodarczych w zakresie sytuacji finansowej, planów rozwoju, planowanych inwestycji czy strategii i taktyki działania na rynku. Ujawnienie takich informacji może mieć niebagatelny wpływ na aspekt konkurencyjności spółki na rynku.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, co oznacza, że podmiot zobowiązany nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Odmowa udzielenia informacji powinna wówczas nastąpić w trybie decyzji administracyjnej uzasadniającej przyczyny, dla których odmowa została wydana. W szczególności wskazać należy podstawę i zakres utajnienia danej informacji oraz podać przyczyny, dla których utajnienie informacji jest w ocenie organu konieczne. Ma to istotne znaczenie w kontekście późniejszej oceny zasadności przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Dokumenty wewnętrzne

Przykład dokumentów, które nie będą podlegać ujawnieniu w trybie u.d.i.p., stanowią przede wszystkim dokumenty wewnętrzne spółki, takie jak protokoły z posiedzeń, zapiski, notatki, ekspertyzy oraz wszelkie dokumenty służące wypracowaniu stanowiska podmiotu w procesie decyzyjnym.

Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, i które nie są wiążące dla organu (ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy) nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 26 lipca 2022 r. (sygn. II SAB/Lu 62/22), cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz.

W sprawie zawisłej przed WSA w Poznaniu (sygn. IV SA/Po 428/22) sąd odmówił waloru informacji publicznej protokołom rady nadzorczej spółki miejskiej z uwagi na fakt, że mogą one zawierać elementy dyskusji, opinie, stanowiska poszczególnych członków rady dotyczące podnoszonych spraw, zaś ich ujawnienie sprowadzałoby się do ujawnienia procesu decyzyjnego prowadzącego do podjęcia decyzji. Wymiana poglądów, która następuje w trakcie posiedzeń rady nadzorczej (poprzedzającej głosowanie nad uchwałami) dotyczy informacji mających szczególną wartość dla spółki – w szczególności w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i konkurencyjności na rynku. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 listopada 2013 r. (sygn. P 25/12) wyłączył z zakresu przedmiotowego informacji publicznej treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej, stanowiące pewien proces myślowy, etap wypracowywania koncepcji oraz przyjęcia ostatecznego stanowiska. Wówczas mówić można jedynie o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.

Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 27 stycznia 2012 r. (sygn. I OSK 2130/11), w którym odmówił on ekspertyzom do projektu nowelizacji ustawy OFE waloru informacji publicznej ze względu na ich poznawczy charakter i uznał poddanie takiego procesu kontroli społecznej za niecelowe i utrudniające wewnętrzny proces kształtowania się opinii, oceny oraz potrzeby ewentualnych zmian.

Wynagrodzenie rady

W wyroku z 9 maja 2019 r. (sygn. I OSK 2189/17) NSA wskazał, że kwoty wydatkowane na wynagrodzenia i nagrody organów spółki Skarbu Państwa wykonującej zadania publiczne należy uznać za informację publiczną. Kwoty wynagrodzeń nie zawsze będą jednak stanowić informację publiczną. Jak bowiem wskazał WSA w wyroku z 8 sierpnia 2019 r. (sygn. II SAB/Wa 203/19), informacje o wypłaconych premiach i nagrodach (w tym każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia ich przyznania) nie będą stanowić informacji publicznej, jeżeli nie pozostają w bezpośrednim związku z realizacją przez daną spółkę zadań publicznych. A więc jeżeli dany pracownik nie odpowiada za realizację takich zadań, a jego rola sprowadza się jedynie do wsparcia technicznego, kwoty przysługujących mu wynagrodzeń lub premii nie będą stanowić informacji publicznej.

Udostępnienie i zabezpieczenie

W sytuacji, w której istnieje wątpliwość, czy określona informacja powinna zostać udostępniona w trybie u.d.i.p., wykładnia jej przepisów powinna być dokonana w taki sposób, aby udostępnić tę informację. W przypadku ryzyka ujawnienia informacji objętych tajemnicą wskazane jest podjęcie środków mających na celu ograniczenie i zabezpieczenie ich ujawnienia – chociażby poprzez anonimizację danych wrażliwych czy poufnych, a także ograniczenie udostępnienia informacji jedynie do zakresu wniosku. Z kolei w przypadku odmowy decyzja winna być szczegółowo uzasadniona, co ma fundamentalne znaczenie w obronie przed ewentualnymi zarzutami skargowymi.

Artykuł powstał we współpracy z siecią Kancelarie RP