Sposób prowadzenia kontroli przez Państwową Inspekcję Pracy stał się jednym z najciekawszych zagadnień z zakresu prawa pracy w ostatnich miesiącach. Zdanie prywatnych doradców prawnych jest w tym zakresie względnie jednolite – wszyscy oni uważają, że zmiana sposobu prowadzenia kontroli przyjęta przez głównego inspektora pracy jest wątpliwa od strony prawnej lub po prostu – legalnie nieuzasadniona.

Przy okazji tej kwestii omówionych zostało sporo interesujących tematów, dotychczas rozproszonych, jak choćby kwestia międzynarodowych uwarunkowań polskiego prawa pracy czy też znaczenie rozwiązań przyjętych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w stosunku do przepisów prawa pracy.

Na wszelki wypadek i z góry powiem, że moim zdaniem tam, gdzie stan prawny jest nieoczywisty, a zwłaszcza na gruncie prawa publicznego, racja niekoniecznie opiera się na wykładni semantycznej przepisów, lub też – dla dobra nas wszystkich – powinna raczej wychodzić od funkcji i celu przyjętych rozwiązań.

Konflikt interesów

Chociaż reprezentuję przedsiębiorców, to uważam, że Państwowa Inspekcja Pracy powinna mieć prawo do niezapowiedzianych kontroli we wszystkich branżach. Interes publiczny rozumiany abstrakcyjnie bardzo często staje w konflikcie z interesem prywatnym, rozumianym w tym przypadku jako interes przedsiębiorców. Natura prawa publicznego polega jednak na tym, że jako zbiorowość zrzekamy się, pod pewnymi warunkami i przy pewnych założeniach, części naszych uprawnień na rzecz zbiorowości. Zrzekamy się, ponieważ ogólnie i docelowo wierzymy, że wyrzeczenie się własnych uprawnień i przekazanie ich państwu ostatecznie będzie dla nas korzystne.

Tak jest również w tym przypadku. Choć moja wypowiedź ma prawniczy charakter, podkreślam, że za poglądami w sprawach wątpliwych prawnie na gruncie normatywnym stoi socjalna aksjologia i przekonania, za którymi opowiada się autor.

Przepisy wprost

Trudno o bardziej jednoznaczne ujęcie uprawnień inspektorów pracy niż te, które przyjmuje art. 24 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z tym przepisem inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy, oraz kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia.

Pierwsza linia sporu przebiega między dwiema ustawami i polega na tym, czy ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy może być uważana za przepis szczególny w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Konflikt ma wymiar najściślej konstytucyjny, bo obie ustawy są pisane w taki sposób, jakby jedna nie wiedziała o istnieniu drugiej.

W „obronie" przedsiębiorców pojawił się argument, że art. 77 i następne ustawy o swobodzie działalności ustanawiają zasadę, zgodnie z którą kontrolę przedsiębiorcy można przeprowadzić wyłącznie w oparciu o przepisy tej ustawy, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Tymczasem ustawa o swobodzie działalności gospodarczej formułuje wszechobowiązującą zasadę, zgodnie z którą organy kontroli mają obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze kontroli.

Moim zdaniem sam zapis ustawy o swobodzie, który dopuszcza „szczególność" tylko wprost obowiązujących przepisów unijnych oraz umów międzynarodowych (czyli w tym przypadku zwłaszcza ratyfikowanych konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy; dalej: MOP) nie może oznaczać wykluczenia odmiennej regulacji w innych ustawach, czyli w tym przypadku – w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy.

Obie ustawy mają taką samą moc, czyli żadna z nich w sposób oczywisty nie jest przepisem ogólnym. Owszem, ustawa o swobodzie działalności ma, mówiąc metaforycznie, znaczenie konstytucji przedsiębiorców, ale właśnie – przedsiębiorców. Zakres jej regulacji, jej cel to ochrona przedsiębiorców. Natomiast celem ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest ochrona pracowników. Jeżeli te dwa cele pozostają w sprzeczności, to moim zdaniem oznacza to, że każda ustawa powinna być aplikowana bez związku z tą drugą.

Wyobraźmy sobie nierzadką sytuację, gdy firma budowlana zatrudnia na czarno 25 pracowników na rusztowaniach, bez kasków i szelek. Przychodzi niezapowiedziany inspektor pracy, wymierza mandat, zakaz itp., ale pracodawca, spryciarz, mówi : kontrola była nielegalna, trzeba uchylić jej wyniki. A taki może być rzeczywisty skutek przyjęcia hierarchii ustaw, w ramach której ustawa o swobodzie będzie określała zasady kontroli pracy.

Odwołanie do konwencji

Ponieważ kwestia stosunku obu ustaw jest sporna, a ustawa o swobodzie działalności gospodarczej jest nasycona ideologiczną treścią, dla głównego inspektora bezpieczniejszym rozwiązaniem wydało się odwołanie do konwencji MOP jako do przepisów szczególnych uprawniających do niezapowiedzianych kontroli. Tę argumentację zakwestionowały autorytety prawa pracy w zakresie możliwości stosowania kontroli w odniesieniu do firm w branżach usługowych.

Podstawowy zarzut miałby polegać na tym, że o ile konwencja 81 z 1947 r. upoważnia do niezapowiedzianych kontroli w branży „przemysłu i handlu", i została ratyfikowana przez Polskę w czerwcu 1995 r. (weszła w życie w czerwcu 1996 r.), to rozszerzenie jej stosowania na branżę usług, które nastąpiło w protokole dodatkowym z 1995 r., nie zostało przez Polskę ratyfikowane i tym samym na terenie Polski nie obowiązuje. Innymi słowy, według tego poglądu niezapowiedzianych kontroli nie wolno stosować w firmach usługowych.

Przy tej okazji wyszło na jaw sporo ciekawych kwestii, o których wiele osób nigdy by się nie dowiedziało. Moim zdaniem – jeżeli w ogóle upierać się przy bezpośrednim stosowaniu konwencji nr 81 jako podstawy niezapowiedzianych kontroli inspekcji pracy – nieratyfikowanie przez Polskę protokołu dodatkowego nr 1 nie może być tu uważane za jakąkolwiek przeszkodę.

Nie jestem lingwistą ze specjalnością języka prawniczego, ale treść konwencji MOP trzeba interpretować w sposób odpowiadający konwencji językowej czasów, w których powstała. Moim punktem odniesienia jest tu angielski tekst zarówno konwencji, jak i protokołu dodatkowego. Przypomnijmy, że w przypadku konwencji prawa pracy jedynymi wiarygodnymi wersjami są wersja angielska i francuska.

Konwencja nr 81 z 1947 r. dotyczy sfer, które w języku angielskim zostały określone jako „industry" i „commerce". Tłumaczenie tych pojęć na język polski w tamtym okresie jako „przemysł" i zwłaszcza „handel" znajduje uzasadnienie o charakterze historycznym. W tym czasie pod pojęciem „commerce" rozumiano wszelką działalność gospodarczą niebędącą działalnością wytwórczą.

Z tej samej przyczyny kodeks handlowy nazywał się kodeksem handlowym, choć przecież nie dotyczył jedynie handlu w obecnym rozumieniu. To samo dotyczy nazywania przedsiębiorcy w kodeksie handlowym, który powstał zaledwie 13 lat przed konwencją, „kupcem", chociaż kupcem w rozumieniu kodeksu handlowego była zarówno osoba prowadząca działalność górniczą jak i transportową, jeśli wykonywała ją w formach prawnych przewidzianych przez kodeks.

Przyjęty w 1995 r. – a więc niemal 40 lat później – protokół dodatkowy rozciąga stosowanie konwencji 81 na działalność w zakresie, by przytoczyć tekst angielski, „non-commercial services sector". Tłumaczenie tego określenia na język polski jako „niehandlowa działalność usługowa" jest nieporozumieniem. Zgodnie ze zmienioną w czasie, w sposób naturalny i powszechny, konwencją językową angielski tekst konwencji znajduje odpowiednik w polskim określeniu „branża usług niekomercyjnych". Sama konwencja uwzględnia niejasności, jakie powoduje zmiana konwencji językowej w ciągu 40 lat – i deklaruje w art. 1 ust. 2, że za działalność w branży usług niekomercyjnych (czy też niehandlowych, jak brzmi urzędowe, choć wadliwe moim zdaniem tłumaczenie) uważana jest wszelka działalność, która nie została zaliczona do branży przemysłu i handlu. Ale handlu w rozumieniu „commerce", czyli w oryginalnym „przedwojennym" rozumieniu, pochodzącym z czasów, gdy usługi były marginalnym, a nie kluczowym sektorem nowoczesnych systemów gospodarczych. Zaś handlem było wszystko, co nie było przemysłem, z usługami włącznie.

W moim przekonaniu nie chodziło w protokole o usługi „niehandlowe", ale właśnie „niekomercyjne", czyli takie, za które nie jest pobierane bezpośrednio wynagrodzenie. W języku polskim przy wszystkich wątpliwościach usługi takie nazywane są zazwyczaj usługami publicznymi. Chodzi więc o usługi w zakresie oświaty, publicznej służby zdrowia itp. Pośrednio świadczy o tym przepis protokołu dopuszczający wyłączenia pewnych kategorii usług, jak administracji publicznej czy pracy świadczonej przez pracowników wojska, także cywilnych, czy więziennictwa.

Przy okazji – czy ktoś na gruncie kodeksu handlowego prowadziłby dowód, że jego przepisy można stosować jedynie do kupców, zaś do spółki świadczącej usługi doradcze czy budowlane już nie?

Oczywiście nie byłoby całego problemu interpretacyjnego, gdyby Polska ratyfikowała także protokół dodatkowy, co – jak się zdaje – nie nastąpiło jedynie w wyniku zaniedbań biurokratycznych.

Powrót na polski grunt

Warto podnieść jeszcze dwie kwestie, bez szczegółowego zagłębiania się.

Przede wszystkim nie ma niczego oczywistego w bezpośrednim stosowaniu na terytorium Polski konwencji międzynarodowych. Konwencje zobowiązują poszczególnych członków MOP do wprowadzenia w życie rozwiązań przyjętych w konwencjach. Osobiście przychylam się wprawdzie zdecydowanie do poglądu, że konwencje podlegają bezpośredniemu stosowaniu na terytorium Polski, jednak „lekkość", z jaką podchodzi do tematu art. 77 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wygląda na nie w pełni kontrolowaną.

Ponadto należy przypomnieć, że przepisy MOP wyznaczają minimalny standard ochrony pracowników. Sam statut organizacji wyznacza zasadę, zgodnie z którą w żadnym razie przyjęcie konwencji lub zalecenia czy ratyfikacja konwencji przez członka nie mogą być uważane za mające wpływ na jakąkolwiek ustawę, decyzję, zwyczaj lub umowę, zapewniające zainteresowanym pracownikom korzystniejsze warunki aniżeli te, które przewiduje konwencja lub zalecenie.

Innymi słowy – taka statutowa zasada MOP stanowi podstawę do powrotu na grunt przepisów polskich w zakresie, w jakim przewidują one dalej idącą ochronę pracowników niż przepisy konwencji. Takie przepisy stają się sui generis przepisami konwencyjnymi. Czyli nawet gdyby przyjąć, co moim zdaniem byłoby wadliwe, że uprawnienie do niezapowiedzianej kontroli w stosunku do firm usługowych zostaje wyłączone wskutek nieratyfikowania przez Polskę protokołu dodatkowego, to i tak powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Trudno bowiem zaprzeczyć, że niezapowiedziana kontrola zapewnia pracownikom korzystniejsze warunki niż jej brak. Przyznaję, że ta interpretacja od strony konstrukcji prawnej jest nadmiernie literacka, ale na pewno oddaje ducha regulacji MOP.

W każdym razie nie dam się przekonać, że przepisy MOP miałyby być, choćby pośrednio, stosowane przeciwko pracownikom. A do tego prowadzi quasi-semantyczna wykładnia przepisów protokołu nr 1 do konwencji 81.

Zdaniem autora

Michał Tomczak, adwokat, Kancelaria Adwokacka Tomczak & Partnerzy

Uważam, że wykonywanie kontroli w sposób oparty na ustawie o swobodzie działalności gospodarczej przez inspekcję pracy w obu podstawowych zakresach – tzn. w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz w zakresie prawidłowości zatrudniania – mija się z celem tej instytucji. Moje przekonanie (jak wiele rozwiązań prawnych) jest niestety oparte na przeświadczeniu o ułomności natury ludzkiej. Można to opisać bardziej dosadnie w ten sposób, że wiele osób, w tym przedsiębiorców, oszukuje na pracownikach, a oszukują tym bardziej, im mniejsza ich zdaniem jest szansa, że zostaną przyłapani i ukarani.

W długim dystansie proponuję przedsiębiorcom spojrzeć na sprawę w ten sposób: jeżeli kontrole zatrudnienia, zwłaszcza dotyczące statusu umów pracowniczych, przeprowadzane będą w sposób zapowiedziany, czyli nieefektywny, przyniesie to korzyść tym, którzy naruszają przepisy, stworzy (tworzy) przewagę konkurencyjną tych, którzy biorą na siebie ryzyko i oszukują. W interesie powszechnym leży zaś, moim zdaniem, by przewaga konkurencyjna nie powstawała przez nielegalne zmniejszanie świadczeń budżetowych.

Oczywiście ja też bym wolał, aby koszty pracy w Polsce były niższe, podobnie jak bym wolał, żeby inspektorzy PIP mieli większe kompetencje. Ale decyzje co do naszych preferencji aksjologicznych musimy podejmować w tych warunkach, jakie mamy.

Koniec końców powinniśmy się opowiedzieć, czy kontrola pracy jest potrzebna dla dobra systemu, który sam się nie ureguluje. Jeżeli uzgodnimy, że jest potrzebna, to trzeba narzędzia kontroli wzmacniać, nie osłabiać. Zwłaszcza gdy argumenty przeciwko niezapowiedzianej kontroli są tak wątpliwe, jak starałem się to przedstawić.