Tak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2014 r., II OSK 299/13.
Inwestor dokonał 12 sierpnia 2011 r. zgłoszenia inwestycji polegającej na montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem na budynku. Organ wydał decyzję na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (p.b.), którą zgłosił sprzeciw dotyczący planowanego zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na to, że wymaga ono pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja doręczona została inwestorowi 13 września 2011 r.
Inwestor wniósł odwołanie, podnosząc m.in., że sprzeciw wniesiony został po terminie. Organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że dla zachowania 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przemawia za tym użyte przez ustawodawcę w ww. art. 30 ust. 5 pojęcie „wniesienia sprzeciwu" w odróżnieniu od użytego pojęcia „doręczenia" organowi zgłoszenia. Organ uznał, że dla zachowania ww. terminu wystarczy nadać decyzję ze sprzeciwem w urzędzie pocztowym, przez co nie skraca się 30-dniowego terminu.
Spółka wniosła skargę do WSA. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, wskazując, że decyzja o sprzeciwie wywiera skutki prawne tylko wtedy, gdy została doręczona adresatowi przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. W rozpatrywanej sprawie decyzję o sprzeciwie wydano z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b. Wobec dokonania zgłoszenia 12 sierpnia 2011 r. termin do doręczenia sprzeciwu dla organu upłynął z dniem 11 września 2011 r., natomiast doręczenie decyzji o sprzeciwie nastąpiło 13 września 2011 r.
Organ wniósł skargę kasacyjną do NSA, którą sąd uznał za zasadną, uznając, że przyjęty przez sąd I instancji pogląd w kwestii rozumienia art. 30 ust. 5 p.b. jest błędny, gdyż stwarza możliwość obejścia prawa (nadużycia prawa) przez stronę. Dla zachowania terminu, o którym mowa w spornym przepisie, wystarczające jest wydanie w tym terminie decyzji zawierającej sprzeciw, niezależnie od tego, że zostanie ona doręczona już po jego upływie.
Anna Główka, radca prawny w warszawskim biurze Rödl & Partner
Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia budowy należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
W kwestii rozumienia ww. przepisu w doktrynie i w orzecznictwie istnieje rozbieżność poglądów. Zgodnie z jednym z nich dla zachowania 30-dniowego terminu, o którym mowa w powyższym przepisie, wystarczy, że organ wyda decyzję o sprzeciwie i przesyłkę z tą decyzją nada w polskiej placówce pocztowej, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), co stanowi potwierdzenie daty wniesienia sprzeciwu. Drugi z poglądów przyjmuje, iż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, jeżeli zgłaszający nie był wzywany do uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 p.b.), organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie i doręczyć ją podmiotowi, który dokonał zgłoszenia. Takie stanowisko posiada wsparcie w uchwale NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08, podjętej w stosunku do art. 69 ust.2 ustawy – Prawo o adwokaturze.
Aktualnie jednak w orzecznictwie NSA dominuje pierwszy z przedstawionych poglądów, zgodnie z którym wniesienie sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 p.b. następuje przez samo złożenie przez właściwy organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji, a więc dla zachowania przedmiotowego terminu nie jest wymagane uzewnętrznienie woli organu, wystarczy wydanie decyzji (m.in. wyroki NSA: z 22 października 2013 r., II OSK 166/13; z 25 lipca 2012 r., II OSK 808/11; z 15 grudnia 2011 r., II OSK 1899/10; z 2 listopada 2011 r., II OSK 737/11; z 19 lutego 2014 r., II OSK 2557/12). Pogląd ten zasługuje na aprobatę. Uznanie bowiem, że wniesienie sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 p.b. wiąże się z wydaniem decyzji i jej doręczeniem stronie w terminie 30 dni, w praktyce spowodowałoby znaczne skrócenie czasu przeznaczonego na analizę posiadanej przez organ dokumentacji, bo decyzja o sprzeciwie musiałaby być sporządzona na tyle wcześnie, by organ mógł nadać decyzję w placówce operatora publicznego z takim wyprzedzeniem, by mimo ewentualnych trudności z doręczeniem korespondencji przez operatora oraz nierzadkiego unikania jej niezwłocznego odbioru przez stronę i przy uwzględnieniu ewentualnej konieczności tzw. doręczenia zastępczego (14 dni od momentu pierwszego awizo) organ zdążył doręczyć decyzję stronie. Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2011 r., 7/09, bardzo krytycznie ocenił instytucję zgłoszenia w prawie budowlanym oraz zwrócił uwagę na istniejące możliwości manipulacji terminem do wniesienia sprzeciwu przez inwestorów, przez umiejętne dobranie momentu dokonania zgłoszenia, a następnie przez unikanie odbioru przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie. Dodatkowo uwzględniając kwestię tego, że termin 30 dni to dni kalendarzowe, nie zaś robocze, i konieczne jest także odjęcie niedziel jako dni ustawowo wolnych od pracy oraz sobót jako dni wolnych z uwagi na wymiar czasu pracy, termin do wydania decyzji zostałby skrócony praktycznie do kilku dni.
Reasumując, zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy p.b. inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli organ budowlany w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wyda decyzji o sprzeciwie. Czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzając fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni.
