Ciągle w Polsce z nieufnością podchodzi się do dialogu między przedstawicielami władzy a przedstawicielami biznesu. Do tego dochodzi też problem odbioru przez społeczeństwo faktu, iż aby miasto mogło uzyskać szerokie korzyści z PPP, inwestor musi zarobić. A co to znaczy? Otóż, chociażby podając przykład projektu dworcowego, aby móc cieszyć się z nowo wybudowanej drogi podziemnej czy choćby nowych miejsc pracy w rejonie ścisłego centrum Sopotu, inwestor wybuduje kompleks handlowo-usługowo-biurowy wraz z hotelem, z którego będzie czerpał zysk. Taka synergia korzyści publiczno-prywatnych powoduje, że PPP jest w ogóle możliwe do wdrożenia. To pewnie wymaga czasu, myślę, że to będzie długi proces, aby zmienić podejście mieszkańców do tej trudnej kwestii, kojarzącej się dziś wielu z łapówkarstwem czy przekupstwem.
3. Co pozwoliłoby na usprawnienie inwestycji w modelu PPP?
Jerzy Pietrewicz:
Przede wszystkim niezbędna jest popularyzacja wiedzy na temat prawnych i finansowych aspektów związanych z PPP. Konieczne są także rzetelne i staranne działania prowadzone na etapie przygotowania przedsięwzięcia.
W tym celu organizujemy m.in. konferencje oraz szkolenia, które promują i upowszechniają dobre praktyki dotyczących wdrażania projektów PPP. W tym roku zaplanowaliśmy między innymi szkolenia na temat podziału ryzyk w umowach o partnerstwie publiczno-prywatnym czy też źródeł finansowania projektów PPP. Opracowujemy także podręcznik skierowany zarówno do przedstawicieli administracji, jak i przedsiębiorców ze szczegółową informacją, jak przygotować projekt PPP.
Pracujemy także nad regulacjami ułatwiającymi stosowanie PPP. Mają one przede wszystkim wyjaśnić część zagadnień budzących do tej pory wiele kontrowersji. Pierwszym z nich jest projekt rozporządzenia w sprawie ryzyk związanych z umowami PPP, drugim projekt założeń do zmian w ustawach dotyczących PPP oraz finansów publicznych. Dokumenty są obecnie na etapie uzgodnień międzyresortowych i społecznych.
Wadim Kurpias:
Z pewnością bardzo pomocne jest upowszechnianie wiedzy dotyczącej sposobu realizacji projektów w tej formule. Służyły temu przez długi czas bardzo liczne konferencje oraz seminaria, podczas których, wobec braku praktycznych doświadczeń, dyskutowano teoretycznie o możliwym zastosowaniu tego typu przedsięwzięć na polskim rynku. Obecnie dzięki projektom PPP prowadzonym zarówno w większej (np. spalarnia w Poznaniu), jak i mniejszej skali (jak np. projekty parkingowe, budynki użyteczności publicznej) można już dyskutować o praktycznych rozwiązaniach oraz problemach towarzyszących realizacji tego typu projektów w Polsce.
Wymiana doświadczeń oraz tworzenie modelowych rozwiązań z pewnością przyczyniają się do usprawnienia inwestycji w modelu PPP. Należy też wyciągnąć wnioski z już toczących się lub zakończonych postępowań. Od lat postuluje się bowiem na przykład uelastycznienie procedury zamówień publicznych przy projektach PPP poprzez możliwość utworzenia spółki celowej przez podmiot, który wygrał postępowanie przetargowe, czyli po zakończeniu tego postępowania, a nie na jego samym początku. Jeszcze ważniejszą sprawą wydaje się jasne unormowanie kwestii z zakresu finansów publicznych i czytelne przesądzenie dla wszystkich stron projektów PPP, które zobowiązania wynikające z tego typu projektów zaliczane są do długu publicznego, a które nie.
Jacek Karnowski:
Generalnie w samorządzie od lat zmagamy się z problematyką wyliczania poziomu długu publicznego. Co prawda od roku 2014 nastąpiły istotne zmiany w przepisach dot. finansów publicznych, jednakże ciągle samorządy borykają się z kwestiami zakwalifikowania opłat za dostępność w ramach umów o PPP i koncesji. Dzieje się tak, gdyż każda umowa, każda koncesja jest inna i należy występować o interpretacje indywidualnie i rozmawiać z urzędami skarbowym czy regionalnymi izbami obrachunkowymi. Na pewno kolejne regulacje odgórne ułatwiłyby współpracę w ramach PPP w tym zakresie.
Dawid Sześciło:
Usprawnienie nie może być celem samym w sobie. Ważne, by każda decyzja o wejściu do projektu PPP była poprzedzona wnikliwą analizą ekonomiczną, finansową, prawną i techniczną. Samorządy mogą realizować inwestycje publiczne na różne sposoby. Wybór formuły PPP nie może się opierać na ślepym entuzjazmie wobec tego modelu. Warto śledzić doświadczenia innych i zaczynać od małych projektów, a także projektów obarczonych najmniejszym ryzykiem zmiany warunków zewnętrznych ich realizacji. PPP generalnie sprawdza się tam, gdzie relatywnie łatwo jest określić standardy jakości usług, a także istnieje spory potencjał redukcji kosztów realizacji projektu w toku jego trwania. To dotyczy prostych inwestycji infrastrukturalnych typu parking podziemny, ale już nie np. zarządzania szpitalem.
4. Czy potrzebna jest rządowa jednostka, która koordynowałaby projekty PPP?
Dawid Sześciło:
Tak. To nie tylko sposób na zwiększenie liczby projektów, ale też jedna z metod obniżenia kosztów realizacji przedsięwzięć PPP. Rolą takiej jednostki powinno być opracowywanie wzorców umów PPP, doradztwo na rzecz samorządów na każdym etapie przedsięwzięcia, a na końcu również ocena jego efektów. Dziś samorządy skazane są na angażowanie zewnętrznych doradców, prawnych, technicznych i finansowych, co kosztuje krocie.
Jerzy Pietrewicz:
Wyjaśnijmy sobie, co rozumiemy pod pojęciem „jednostka koordynująca PPP". Można jej bowiem przypisać różne zadania. Jednym z nich może być tworzenie polityki w zakresie PPP, w tym kreowanie ram prawnych, promocja, monitoring. Inne to pomoc w realizacji projektów PPP poprzez ich identyfikację, doradztwo, uczestnictwo w pracach i pomoc w przygotowywaniu dokumentacji projektowej. Kolejnym przykładem możliwych funkcji tego rodzaju jednostki jest zatwierdzanie (certyfikacja) dokumentacji przetargowej, kontraktowej czy też studiów wykonalności projektów PPP oraz wprowadzenie obowiązkowego zatwierdzania dla projektów powyżej pewnej kwoty. Warto podkreślić, że nie wszystkie z wymienionych zadań wypada łączyć w jednej instytucji. Nie można bowiem zatwierdzać projektu, jeśli wcześniej uczestniczyło się w jego przygotowaniu.
Dużej rozwagi wymaga także decyzja o ewentualnym usytuowaniu takiej jednostki i jej formy prawnej, czyli czy ma to być niezależna instytucja, czy też np. departament w Ministerstwie Gospodarki. W ramach MG w lutym 2013 roku utworzyliśmy Wydział ds. PPP. Jego zadaniem, zgodnie z rolą przypisaną ministrowi gospodarki w ustawie o PPP, jest upowszechnianie i promowanie partnerstwa publiczno-prywatnego oraz dokonywanie analiz i ocen jego funkcjonowania. Dotychczasowe doświadczenia związane z jego pracą wskazują, że wydział ten mógłby być dobrą podstawą do utworzenia takiej jednostki centralnej przy jasnym sprecyzowaniu jej zadań.
Jacek Karnowski:
Ciągle się mówi, iż wiele barier w rozwoju PPP w Polsce upatruje się w niestabilności przepisów prawa, czy też samej niejednorodności ich interpretacji, podpisywania wadliwych umów, jak i braku wsparcia od instytucji szczebla krajowego. Dlatego niewątpliwie przydałaby się uregulowana na poziomie centralnym współpraca choćby pomiędzy urzędami skarbowymi czy regionalnymi izbami obrachunkowymi. To samo dotyczy niezmiernie istotnej dla samorządów, wspólnej polityki Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Infrastruktury czy Ministerstwa Gospodarki. Zdajecie sobie państwo sprawę, że nawet na szczeblu ministerialnym nie ma jednolitości co do niektórych pojęć, chociażby czy umowa koncesji jest także umową o PPP?
Wadim Kurpias:
Z pewnością dobrym pomysłem dla jeszcze większego upowszechnienia inwestycji w formule PPP w Polsce, i to przez partnerów publicznych na różnych szczeblach, byłoby opracowanie, a następnie zrealizowanie krótko- lub długookresowych programów rządowych dotyczących projektów w tej formule. Tak działo się w Wielkiej Brytanii, gdzie powstał długoletni program budowy oraz modernizacji szkół w formule PPP (Building Schools for the Future), który na przestrzeni lat podlegał również istotnym modyfikacjom, a nawet był krytykowany, lecz przyczynił się niewątpliwie do popularyzacji modelu PPP, a także pozostawił po sobie pozytywne efekty w postaci nowych lub zmodernizowanych szkół.
Realizacja różnego typu inwestycji w formule PPP przez polski rząd rozwiałaby zapewne ostatnie z wątpliwości, które pojawiają się jeszcze w niektórych przypadkach przy tego typu inwestycjach, pozwoliłaby na wprowadzenie lub upowszechnienie już istniejących, właściwych standardów, byłaby dodatkowym argumentem do prowadzenia tego typu inwestycji.
Stworzenie natomiast samej jednostki rządowej koordynującej projekty PPP na wzór brytyjski lub niemiecki może być również pomocne i wspierające, lecz niewystarczające w przypadku braku właściwie przygotowanych projektów PPP.
Marcin Bejm:
Funkcjonowanie tej jednostki powinno być finansowane z budżetu państwa. Nie mogłaby ona narzucać JST realizacji projektów PPP, ale mogłaby pomagać w rozstrzygnięciu, czy projekty PPP w danym sektorze mają uzasadnienie i mogą przynieść JST korzyści (mogłoby to oszczędzić kosztów po stronie JST związanych z zajmowaniem się nierealnymi projektami). Rządowe centrum mogłoby proponować JST realizację projektu PPP w danym sektorze, jeżeli dostrzegałoby możliwość powiązania go z podobnymi projektami planowanymi przez inne JST (jest to kwestia tzw. programów sektorowych). JST z kolei mogłyby być zobligowane, aby zgłaszać jednostce planowane projekty w celu przeprowadzenia ich wstępnej oceny i udzielenia rekomendacji.
Dalej, w procesie przygotowywania projektu, JST mogłyby uzyskiwać od rządowego centrum, na zasadzie dobrowolności, wsparcie w zakresie know-how projektowego i wiedzy specjalistycznej (w szczególności finansowej i technicznej etc). Nie mam wątpliwości, że JST chciałyby korzystać z zasobów wiedzy rządowego centrum i stanowiłoby to dla nich znakomite ułatwienie w procesie przygotowywania i prowadzenia przedsięwzięć PPP. PPP w Polsce, aby się rozwijać, potrzebuje transferu wiedzy do sektora publicznego oraz zastosowania instrumentów zwiększających po stronie urzędników publicznych prowadzących projekty PPP poczucie bezpieczeństwa, że podejmują oni trafne, wszechstronnie zweryfikowane decyzje inwestycyjne.
5. Jaka powinna być rola projektów hybrydowych, czyli finansowanych zarówno ze środków partnerów prywatnego i publicznego, jak i z funduszów unijnych? Co jest potrzebne do ich upowszechnienia?
Jerzy Pietrewicz:
Polska jest liderem w wykorzystaniu środków uzyskiwanych w ramach polityki spójności. Dlatego upowszechnienie projektów hybrydowych jest uzależnione przede wszystkim od upowszechnienia samego PPP.
Formuła projektów hybrydowych ma szansę stać się ważnym uzupełnieniem środków finansowych niezbędnych dla realizacji przedsięwzięć PPP. Perspektywa finansowa 2014–2020 może być przełomem w tym zakresie, gdyż nowe regulacje zawarte w tzw. rozporządzeniu ogólnym Parlamentu Europejskiego i Rady zawierają odrębne przepisy poświęcone takim właśnie projektom. Dotyczą one przede wszystkim jasnego zdefiniowania samego PPP. Ponadto konieczne są szczególne rozwiązania w tym zakresie oraz umożliwienie zarówno podmiotowi publicznemu, jak i partnerowi prywatnemu występowania w roli beneficjenta. Przewidziana powinna być także możliwość zmiany beneficjenta w trakcie realizacji projektu czy też uznanie kwalifikowalności wydatków w przypadku wpłaty refundacji UE na rachunek powierniczy.
Wadim Kurpias:
Potrzebne są dobrze przygotowane projekty o istotnym znaczeniu, które uzasadniałyby pozyskanie i zastosowanie środków unijnych przy ich realizacji. Oczywiście ze względu na niewielką liczbę projektów tego typu w Polsce bardzo ważną rolę odgrywać będzie wymiana doświadczeń oraz np. wiedzy dotyczącej znajomości procedur unijnych przy aplikowaniu o środki na realizację tego typu inwestycji.
Dawid Sześciło:
Widzę bardzo małe pole dla projektów hybrydowych ze względu na ich nieuniknione skomplikowanie. Wsparcie ze strony rządowej jednostki PPP mogłoby ułatwić prowadzenie takich przedsięwzięć, ale i tak koszty transakcyjne w ich przypadku są bardzo wysokie, a ryzyko prawne jeszcze większe.
Jacek Karnowski:
Bardzo ważną rzeczą jest to, że raport NIK-u zaczyna się zdaniem: „NIK pozytywnie oceniła podejmowanie przez podmioty publiczne przedsięwzięć w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego", co daje „zielone światło" do dalszych realizacji inwestycji w formule PPP. Pozytywna ocena NIK dot. też projektu sopockiego, co świadczy o tym, że przedsięwzięcia PPP, nawet trudne i skomplikowane, jak projekty mieszane, inaczej zwane hybrydowymi, kończą się sukcesem. Wydaje mi się, że dalsze szerzenie dobrych praktyk w tym zakresie zdecydowanie przyczyni się do upowszechnienia się projektów mieszanych w Polsce. Zdecydowanie łatwiej jest bowiem wdrażać nowy projekt, mając wgląd do umowy o PPP, którą już napisano, czy też po prostu możliwość odbycia wizyty studyjnej na wybudowanych obiektach.
Chciałabym powrócić też do kwestii finansowania projektów ze środków unii europejskiej. Generalnie ze strony partnera prywatnego środki unijne nie są czynnikiem koniecznym do tego, żeby projekt w ramach PPP mógł być zrealizowany. Jednak, jak to miało miejsce w przypadku sopockiego dworca, środki z funduszu Jessica przyczyniły się do terminowego zamknięcie finansowania projektu. Hybrydowość projektu to duże znaczenia dla miasta nie tylko ze względu na niższe koszty dla społeczeństwa czy dla obywateli korzystających z nowej infrastruktury, ale też większe bezpieczeństwo dla samej gminy. Dzieje się tak, ponieważ po stronie kontrolującej projekt staje dodatkowo bank, a nad nim instytucje zarządzające środkami unijnymi. Wydaje mi się, iż kolejnym krokiem w popularyzacji PPP w Polsce będzie realizacja umów mieszanych. Ostatnią formą będą projekty zawierane pomiędzy gminami a sektorem prywatnym, już po wygaśnięciu strumienia płynącego z pieniędzy unijnych.
6. Ministerstwo Gospodarki przygotowało projekt założeń zmian w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Czy zmiany idą w dobrym kierunku?
Marcin Bejm:
W mojej ocenie zmiany w ustawie proponowane przez Ministerstwo Gospodarki potwierdzają dwie rzeczy. Po pierwsze, że MG wykonało rzetelną pracę analityczną. Po drugie, że projekty PPP w Polsce to co do zasady projekty mikro, a więc jak na PPP, raczej kategoria nietypowa (doradcy finansowi twierdzą, że PPP jako model inwestycyjny przynosi korzyści w postaci oszczędności dopiero, kiedy projekt ma odpowiednią skalę ekonomiczną – w przypadku małych projektów skomplikowanie struktury PPP i związane z jej zastosowaniem dodatkowe koszty przewyższają oszczędności – PPP staje się wtedy instrumentem nieoptymalnym). Wspominam o projektach mikro dlatego, że cztery z sześciu proponowanych zmian są próbą rozwiązania problemów, przed którymi stają podmioty publiczne realizujące małe projekty PPP.
Czy realnym problem w projektach PPP jest przygotowanie pisma informującego prezesa UZP o zamiarze zawarcia umowy PPP na okres dłuższy niż cztery lata? Trudno wyobrazić mi sobie podmiot publiczny, który miałby nie wprowadzić do umowy PPP postanowień dotyczących zasad jej rozwiązania. To jedne z najważniejszych postanowień w tej umowie (także w kontekście zapewnienia bankowalności).
Rozumiem, że MG natknęło się na ślady problemów związanych z powyższymi kwestiami, analizując przypadki bardzo małych projektów PPP, w których podmioty publiczne nie korzystały z doradztwa prawnego lub finansowego. Wprowadzenie możliwości utworzenia przez wybranego wykonawcę spółki zależnej odpowiedzialnej za wykonanie przedmiotu postępowania, po wyborze jego oferty jako najkorzystniejszej to ukłon w stronę firm budowlanych zainteresowanych małymi projektami. Zniesienie limitów wysokości zabezpieczenia to krok w dobrą stronę, umożliwiający obniżenie kosztów projektu, ponieważ regulacja PZP jest regulacją adekwatną dla trwających maksymalnie dwa lat projektów zamówieniowych, a nie 30-letnich, dużo bardziej skomplikowanych projektów PPP.
Najważniejsze są zmiany dotyczące wprowadzenia przepisów dających jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienia do udzielania dotacji celowych na realizację inwestycji i usługi oraz przyjęcia zasady, że wydatki jednostek samorządu terytorialnego ponoszone na podstawie umowy PPP w części, w jakiej przeznaczone są na finansowanie wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środków trwałych, lub współudział w kosztach ich wytworzenia, są wydatkami majątkowymi. W małych projektach, w których JST korzystały z niedoświadczonych doradców, nagminnie nie radzono sobie z kwestią określenia charakteru wydatków JST. Rozstrzygnięcie tej kwestii wprost w ustawie wydaje się dobrym pomysłem.
—opracowała Dominika Pietrzyk
