Właściciele biura podróży postawili swoją reklamę w pasie drogowym. Okazało się, że nie do końca legalnie, bo bez zezwolenia. Wyszło to na jaw w trakcie przebudowy drogi. Podczas niej przeprowadzono inwentaryzację tablic reklamowych.  Potwierdziła to też wizja lokalna.

Właściciele biura turystycznego myśleli zaś, że reklama stoi na działce prywatnej, a nie w pasie drogowym. Dlatego nie występowali o zezwolenie. Gdy dowiedzieli się, że tablica stoi nielegalnie, usunęli ją. Nie uchroniło ich to jednak przed karą.

Dotkliwa sankcja

Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu  nałożył na wspólników karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej.

Jej wysokość stanowiła 10-krotność opłaty i wynikała z liczby dni zajęcia, powierzchni reklamy oraz stawki za zajęcie pasa drogowego określonej w  uchwale  Rady Miasta Częstochowy w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Właściciele biura turystycznego  uznali, że kara jest za wysoka a postępowanie administracyjne prowadzone w celu jej nałożenia  trwało zbyt długo. Doszło też w jego trakcie  do  nieprawidłowości. Ich zarzuty dotyczyły gromadzenia materiału dowodowego  oraz przeprowadzania oględzin bez udziału strony.

W konsekwencji wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o jej zmianę w części dotyczącej wysokości naliczonej kary z uwzględnieniem okoliczności podniesionych w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało jednak w mocy. Jego zdaniem, kara pieniężna została wymierzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalenia dotyczące liczby dni zajęcia pasa drogowego (187 dni) jak i powierzchni reklamy nie były przez właścicieli biura kwestionowane.

Nieświadomość nie usprawiedliwia

Ponadto  SKO  zwróciło uwagę, że decyzja wydawana przez zarządcę drogi  na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest decyzją tzw. związaną. Oznacza to, że po stwierdzeniu określonego stanu faktycznego – w tym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia – organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia. Musi się on zachować tak, jak nakazują mu przepisy prawa, tzn.  wymierzyć karę pieniężną.

SKO przyznało, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zarządca prowadził długo. Naliczona  kara wynika jednak  nie z przewlekłości postępowania organu, tylko z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (bez zezwolenia zarządcy drogi) przez umieszczających reklamę.

Postępowanie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki a o jego prowadzeniu powinny zostać zawiadomione wszystkie strony

SKO  stwierdziło też, że w świetle przepisów ustawy, nieświadomość tego, że miejsce ustawienia reklamy jest pasem drogowym drogi gminnej nie zwalnia z odpowiedzialności za popełniony delikt.

Na wokandzie

Właściciele biura złożyli  więc skargę  do Wojewódzkiego  Sądu Administracyjnego  w Gliwicach i wygrali.

WSA uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Według sądu, zarówno zarządca, jak i SKO  zasadnie podniosły, że decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia  jest decyzją związaną.

Nie oznacza to jednak wcale, zdaniem sądu, że zarządcy drogi nie obowiązują w postępowaniu o wymierzenie kary ogólne przepisy.

Prowadząc postępowanie w danej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego, ale stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności, gdy ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków np. wysokości wymierzonych kar.

Te podstawowe zasady zostały, zdaniem sądu, w rozpatrywanej sprawie naruszone. W efekcie doprowadziło to do wymierzenia skarżącym wyższej kary niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem zasad.

Skarżący niezwłocznie po powzięciu wiadomości o toczącym się przeciwko nim postępowaniu usunęli objętą postępowaniem reklamę, dodawał sąd.

Bez zwłoki

Z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W świetle omówionych wyżej ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 konstytucji dochodzi zatem w przypadku, w którym organ, wiedząc o podstawie wszczęcia postępowania oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązany, zwleka z wszczęciem lub z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu. W konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa stron i dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego np. przez zwiększenie nałożonych na strony obowiązków.

Z taką  sytuacją – zdaniem WSA – mamy do czynienie  w omawianej sprawie.  Fakt zajęcia pod sporną reklamę pasa drogowego został stwierdzony podczas prowadzonej na zlecenie Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu  inwentaryzacji znaków drogowych i tablic reklamowych. Z akt nie wynika, kiedy o fakcie tym wykonawca inwentaryzacji poinformował zarządcę drogi.

Z chwilą uzyskania takiej informacji, zarządca drogi niezwłocznie powinien ustalić czy na zajęcie pasa drogowego wydał pozwolenie, a jeżeli nie, to po potwierdzeniu bez zbędnej zwłoki faktu nielegalnego umieszczenia reklamy powinien wszcząć niezwłocznie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary. Tak się jednak nie stało.

W efekcie doszło do wymierzenia skarżącym kary za znacznie dłuższy okres.

WSA podkreślił, że skarżący nie kwestionowali faktu umieszczenia ich reklamy bez zezwolenia zarządu drogi. Usunęli ją też niezwłocznie, jak  tylko dowiedzieli się, że znajduje się w pasie drogowym.

Sąd zauważył też, że kary wymierzane na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne a nie fiskalne. Funkcję fiskalną kara może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania, aby była ona naliczona za dłuższy okres.

WSA zgodził się  ze stanowiskiem SKO wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że stan faktyczny w postępowaniu, którego przedmiotem jest wymierzenie kary, może być ustalony w oparciu o różne dowody. Między innymi może to być zrobione na podstawie opinii i analiz zleconych przez zarządcę drogi innym podmiotom, dla potrzeb innych spraw.

Nie oznacza to jednak, że strony postępowania nie powinny być powiadamiane niezwłocznie o podejmowanych w takich sprawach czynnościach, jeżeli powzięcie takiej wiadomości może mieć istotny wpływ na długość okresu, za jaki kara zostanie wymierzona i w rezultacie na jej wysokość.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wymierzona skarżącym kara powinna uwzględniać wynikający z art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego termin do wydania decyzji oraz założenie, że w tym terminie skarżący usunęliby nielegalnie umieszczoną w pasie drogowym reklamę.