Prawo budowlane: Legalizacja samowoli budowlanej

- Budynek usługowy został wybudowany w roku 1980 ubiegłego wieku. Jego właściciel zrobił to bez wcześniejszego załatwienia formalności budowlanych. Teraz chce obiekt zalegalizować. Nie może go bowiem modernizować bez dalszego naruszania prawa. – Na jakich zasadach mogę to zrobić?

– pyta  czytelnik.

Na starych zasadach

Samowola się nie przedawniła. Można ją jednak spróbować zalegalizować. Mówi o tym artykuł 103 ust. 2 obowiązującego prawa budowlanego. Zgodnie z nim, jeżeli nielegalna budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego z 1994 r. (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) lub też zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to do samowoli stosuje się art. 37 – 40 prawa budowlanego z 1974 r.

Uwaga!

Nie oznacza to jednak, że legalizacja starych samowoli nie nastręcza problemów. Pojawiają się one już na etapie interpretacji art. 103 ust. 2. Nie wyjaśnia on, co należy rozumieć pod pojęciem „zakończenie budowy”.

Nie pomaga w jednoznacznym rozstrzygnięciu tego problemu orzecznictwo sądów administracyjnych. Są wyroki, które mówią, że przepisy ustawy z 1974 r. stosuje się do obiektów, które 31 grudnia 1994 r. były wybudowane w stopniu umożliwiającym wydanie w tym czasie pozwolenia na ich użytkowanie.

Są jednak i takie, w których sąd dochodził do wniosku, że do uznania budowy za zakończoną wystarczy ustalenie, iż obiekt był 31 grudnia 1994 r. co najmniej w stanie surowym zamkniętym (odnosząc się, chyba niezasadnie, ale korzystnie dla sprawców, do definicji zakończenia budowy z ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Był też i taki wyrok sądu administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że prawo budowlane z 1974 r. ma również zastosowanie do obiektu, którego budowy co prawda nie zakończono przed 31 grudnia 1994 r., ale po tej dacie również nie prowadzono żadnych robót budowlanych.

Co to oznacza jednak dla czytelnika? Przede wszystkim to, że musi ustalić, na jakim etapie zakończył rozbudowę swojego obiektu.

Kiedy naruszono prawo

Następnie osoba, która popełniła samowolę, musi zgłosić się do powiatowego nadzoru budowlanego, to on bowiem prowadzi postępowanie legalizacyjne.

Uwaga!

Bardzo trudno jest udowodnić, że faktycznie do popełnienia samowoli doszło przed wieloma laty. Dlatego to na ogół nadzór budowlany ustala datę zakończenia budowy. Robi to jednak tylko wtedy, gdy postępowanie prowadzi z urzędu. W wypadku gdy inwestor zgłasza się sam i nadzór postępowanie prowadzi po wcześniejszym złożeniu przez niego wniosku, to inwestor powinien zatroszczyć się o odpowiednie dokumenty potwierdzające datę popełnienia samowoli.

Ale i w tym wypadku są wątpliwości, o czym świadczy bogate orzecznictwo. Dlatego w praktyce dużo zależy od prowadzącego dane postępowanie legalizacyjne, a w razie sporu – od sądu administracyjnego.

Gdzie szukać dokumentów

Jak udowodnić, że samowoli dopuściło się w 1980 roku? To nie lada wyzwanie. A to dlatego, że dopiero od 1999 r. urzędy (obecnie są to starostwa lub prezydenci w miastach na prawach powiatu) archiwizują akta dotyczące wydanych pozwoleń na budowę. Wcześniej takiego obowiązku nie było.

Inwestor może spróbować dotrzeć do książki ruchu budowlanego – prowadziły je przed laty gminy (przed laty to one wydawały pozwolenia na budowę). W książkach tych zapisywały wydane pozwolenia budowlane, pozwolenia na użytkowanie etc. Kiedy gminom odebrano prawo wydawania pozwoleń, dokumenty te trafiły do urzędów rejonowych, a potem powinny się znaleźć w archiwach akt nowych i to tam trzeba ich szukać.

Dowodem mogą być także stare rachunki, np. za roboty budowlane, za zakupione materiały etc. Można też przedstawić zeznania świadków, a także zdjęcia lotnicze. W Warszawie znajduje się Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z siedzibą przy ul. Jana Olbrachta 94B. Dysponuje on zdjęciami lotniczymi terenu całej Polski z różnych okresów – jeżeli na takim zdjęciu widać, że budynek stoi i jego budowa jest już zakończona, to będziemy mieli mocny dowód w ręku. Takie zdjęcie można zamówić w tym ośrodku.

Uwaga!

Nadzór budowlany, prowadząc postępowanie dotyczące budynku (innego obiektu budowlanego) budowanego albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, musi jednoznacznie ustalić, na podstawie jakich przepisów będzie prowadził to postępowanie, a następnie wydać decyzję administracyjną.

Postępowanie trwa

Po rozpoczęciu postępowania legalizacyjnego inspektor nadzoru budowlanego bada zgodność z przepisami oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nadzór bierze pod uwagę takie same przesłanki, jakie uwzględnia się w postępowaniu, które toczy się na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Sprawdza więc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie dopuszczenia się samowoli, czy można było zrealizować tego typu inwestycje na tym terenie czy nie, czyli w wypadku czytelnika – wybudować budynek usługowy.

Gdyby się okazało, że ustalenia tego planu są niekorzystne dla inwestora, np. dopuszcza on tylko budowę domów jednorodzinnych na tym terenie, to nadzór sprawdza, jak rozstrzyga to obowiązujący obecnie plan. Pod warunkiem, że dla danego obszaru obowiązuje dzisiaj miejscowy plan.

Uwaga! Między starą procedurą legalizacyjną a obowiązującą teraz najważniejsza różnica jest taka, że nie wnosi się opłaty legalizacyjnej. Dlatego wielu inwestorów stara się legalizować na starych zasadach. Jest to bowiem dla nich korzystniejsze, bo tańsze.

Następnie jeżeli się okaże, że obiekt można zalegalizować, inwestor dowie się, jakich musi dopełnić formalności budowlanych, by zalegalizować swój obiekt. Musi jednak liczyć się z tym, że jeżeli sytuacji prawnej jego obiektu nie da się wyprostować, nadzór ma prawo wydać nakaz rozbiórki.

Kiedy pozwolenie na budowę na podstawie prawa budowlanego z 1974 r.

Uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami budowlanymi obowiązującymi do 31 grudnia 1994 r. wymagało:

• wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków,

• wykonanie i rozbudowa budowli stałych służących do celów wypoczynku, rozrywki i sportu,

• wykonanie stałych budowli mostów i wiaduktów komunikacji kolejowej i drogowej o rozpiętości powyżej 15 m oraz dwupoziomowych skrzyżowań obiektów komunikacyjnych,

• wykonanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i na paliwa płynne, z wyjątkiem sieci i linii uzbrojenia terenu poszczególnych nieruchomości, pasów drogowych, obszarów kolejowych i lotnisk,

• zrealizowanie innych inwestycji budowlanych: przewidzianych na terenach użytkowanych dotychczas na inne cele lub których wykonanie mogłoby spowodować wprowadzenie, utrwalenie albo zwiększenie istniejących ograniczeń, uciążliwości, pogorszenie warunków ochrony środowiska, sanitarnych lub bezpieczeństwa ludzi bądź mienia na terenach sąsiednich,

• wykonywanie w miejscach publicznych pomników, posągów i wodotrysków, stałych urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych, takich jak urządzenia reklamowe i ogłoszeniowe, oraz kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego (z wyłączeniem budowy pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego na terenach cmentarzy i terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego),

• wykonywanie stałych ogrodzeń: od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych, z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych

Organ orzekający w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością.

Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 42 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane – DzU nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośrednio wpływu na ustalenie tych spraw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 1991 r., IV SA 927/91).

1. Wprawdzie podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności wykonanego obiektu do użytku (art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r.), jednakże ocena zdatności do użytku nie może ograniczać się wyłącznie do zagadnień konstrukcyjno-budowlanych, ale powinna obejmować także zagadnienia określone w art. 5 prawa budowlanego, w tym spełnienie wymagań ochrony środowiska, z uwzględnieniem nie tylko położenia obiektu o charakterze produkcyjnym wraz z urządzeniami stolarskimi względem budynków na działkach sąsiednich, ale również uciążliwości związanych z funkcjonowaniem tego obiektu.

2. Prowadzenie postępowania w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. nie oznacza zakazu stosowania obecnie obowiązujących przepisów o ochronie środowiska.

3. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest także po wybudowaniu obiektu budowlanego, gdyż wymagane jest przed wydaniem decyzji „naprawczych” w trybie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Skoro tak, to brak podstaw, aby od takiej możliwości arbitralnie wyłączyć postępowanie naprawcze prowadzone w trybie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. wobec obiektów wybudowanych samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 października 2008 r., II SA/Go 372/08).