Usługi publiczne, które w prawie pomocy publicznej UE określane są mianem usług w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG), odgrywają zasadniczą rolę w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. Stanowią one bowiem jeden z filarów europejskiego modelu społeczno-ekonomicznego. Opierają się na idei, że wspólnota, poprzez instytucje publiczne, bierze na siebie odpowiedzialność za zaspokajanie potrzeb społecznych i dostarczanie określonych dóbr.
UOIG obejmują, stosownie do woli państwa, szeroki wachlarz usług, które są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa. Zgodnie z art. 14 TFUE (…), zważywszy na miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii a także ich znaczenie we wspieraniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Unia i państwa członkowskie, każde w granicach swych kompetencji i w granicach stosowania traktatów, zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, w szczególności gospodarczych i finansowych, które pozwolą im wypełniać ich zadania.
Zbiorowe potrzeby
Komisja w swym komunikacie „Usługi o charakterze powszechnym w Europie” wskazała, że UOIG różnią się od zwykłych usług tym, że muszą być świadczone, choćby rynek nie był nimi zainteresowany. Uznając, że niektóre usługi są dla społeczeństwa niezbędne, a siły rynkowe nie są w stanie ich satysfakcjonująco zapewnić, władze publiczne mogą zdecydować o nadaniu tym usługom charakteru UOIG.
Przykładem mogą być usługi publicznego transportu kolejowego, gdzie państwo dla zapewnienia ich powszechnej dostępności, zarówno pod względem cenowym jak i siatki połączeń, rekompensuje część kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa kolejowe.
Jaka definicja
W prawie UE brak jest jednolitej i uniwersalnej definicji UOIG, aczkolwiek niektóre regulacje sektorowe (np. w zakresie drogowego i szynowego transportu publicznego) zawierają definicje, które mogą zostać przełożone na grunt innych rodzajów działalności.
Ogólnie więc przez UOIG należy rozumieć usługę, której dane przedsiębiorstwo, ze względu na swój własny interes gospodarczy, nie podjęłoby się lub nie podjęłoby się w tym samym zakresie lub w tych samych warunkach bez uzyskania wsparcia ze strony państwa. Państwa członkowskie dysponują więc szeroką swobodą w decydowaniu, jakie usługi należy uznać za UOIG.
Ta swoboda nie jest jednak nieograniczona, Komisja Europejska bada bowiem, czy usługi określane na gruncie krajowym jako UOIG rzeczywiście nimi są, a ich definicja nie jest obarczona rażącym błędem (ang. manifest error).
Co w pakiecie
W skład pakietu wchodzą:
• komunikat Komisji w sprawie stosowania zasad pomocy państwa UE w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (komunikat),
• rozporządzenie Komisji (UE) w sprawie stosowania art. 107 i 108 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis przyznawanej przedsiębiorstwom wykonującym usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (rozporządzenie de minimis),
• decyzja Komisji w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (decyzja),
• komunikat Komisji – ramy UE dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (ramy UE).
Regulacje te mają zacząć obowiązywać od początku 2012 r.
W Polsce podmiotami odpowiedzialnymi w najszerszym zakresie za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty są jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności gminy, do których zadań własnych należą m.in. sprawy:
• lokalnego transportu zbiorowego;
• ochrony zdrowia;
• ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;
• wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych;
• kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
Obowiązki gmin w zakresie zadań własnych doprecyzowane zostały w ustawach szczególnych, np. w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie niektóre zadania własne gminy stanowią zarazem tzw. zadania użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności.
Realizacja tych zadań ma odbywać się w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Takie usługi w większości przypadków odpowiadają koncepcji UOIG przyjętej na gruncie prawa UE.
Dla realizacji opisanych powyżej zadań przyznano gminom kompetencje do tworzenia jednostek organizacyjnych m.in. w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego oraz zawierania umów z innymi podmiotami.
Kiedy bez pomocy państwa
Finansowanie świadczenia UOIG odbywa się najczęściej przez wypłacanie przez podmiot publiczny rekompensaty pokrywającej koszty, których jednostka zobowiązana do świadczenia UOIG nie poniosłaby, gdyby nie został na nią nałożony obowiązek w postaci wykonywania ww. szczególnych zadań.
Z taką sytuacją mamy do czynienia np. w przypadku umów wykonawczych podpisywanych przez gminy z miejskimi lub prywatnymi spółkami świadczącymi określone usługi, np. w zakresie gospodarki odpadami.
Zgodnie z przyjętą doktryną brak pomocy publicznej w związku z wykonywaniem usług w ogólnym interesie gospodarczym wymaga kumulatywnego spełnienia czterech przesłanek wynikających z orzeczenia ETS z 24 lipca 2003 w sprawie C-280/00 Altmark (zb. orz. 2003, str. I-07747):
• Przedsiębiorstwo otrzymujące rekompensatę musi być rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być jasno określone (akt powierzenia). Obowiązek świadczenia UOIG może zostać nałożony na przedsiębiorstwo w drodze umowy, poprzez zapisy w statucie spółki itd.
• Parametry, na podstawie których obliczana jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób.
• Rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań.
• Jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty musi zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki odpowiednie do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań.
Niespełnienie chociaż jednej z przesłanek orzeczenia w sprawie Altmark powoduje, że rekompensata z tytułu świadczenia UOIG zostanie uznana za stanowiącą pomoc publiczną. Najczęstszą przyczyną występowania pomocy publicznej w systemie finansowania usług publicznych jest powierzanie przedsiębiorstwom świadczenia UOIG z pominięciem procedury, o której mowa w czwartym kryterium Altmark. Warto zaznaczyć, że Komisja Europejska rzadko stwierdza, że w badanej sprawie występuje przeciętne, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo.
Obowiązujące regulacje
Zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE „przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych”.
Wykonując delegację z art. 106 ust. 3 TFUE, Komisja Europejska wydała decyzję nr 2005/842/WE z 28 listopada 2005 w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (decyzja).
Określone w niej zostały warunki, pod którymi pomoc publiczna w formie rekompensaty z tytułu świadczenia UOIG jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, a jej udzielenie nie wymaga notyfikacji i uzyskania zgody Komisji.
Jeżeli pomoc publiczna w formie rekompensaty nie spełnia warunków określonych w decyzji, może nadal zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie wspólnotowych ram dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych. Udzielanie takiej pomocy wymaga jednakże powiadomienia Komisji Europejskiej w trybie art. 108 ust. 3 TFUE.
W połowie września Komisja Europejska opublikowała pakiet projektów, które mają zreformować unijny system udzielania pomocy publicznej w formie rekompensaty z tytułu świadczenia UOIG.
Andrzej Kaznowski
Komentuje Andrzej Kaznowski, wspólnik w spółce doradczej Easy State Aid Kaznowski Stasiak, sp.j.
Komisja, dokonując okresowego przeglądu ustawodawstwa UE w zakresie pomocy publicznej w formie rekompensaty z tytułu świadczenia UOIG, zdecydowała o konieczności przeprowadzenia reform dotychczas funkcjonującego systemu.
Na decyzję tę złożyło się wiele powodów, z których najważniejsze to postępująca liberalizacja w niektórych sektorach oraz zmniejszająca się z powodu kryzysu pula środków publicznych.
Usługi, które dotychczas świadczone były tradycyjnie przez państwo, stopniowo stają się domeną przedsiębiorstw prywatnych. Oznacza to, że obszary działalności objęte niegdyś monopolem naturalnym stają się coraz węższe i zaczynają podlegać regułom konkurencji.
Tym samym znajduje wobec nich zastosowanie unijny mechanizm kontroli udzielania pomocy publicznej.
Mikołaj Stasiak
Komentuje Mikołaj Stasiak, wspólnik w spółce doradczej Easy State Aid Kaznowski Stasiak, sp.j.
Wymaga podkreślenia, że prawo o zamówieniach publicznych oraz prawo pomocy publicznej, w tym odnoszące się do UOIG, pozostają odrębnymi reżimami prawnymi, które służą różnym celom.
Nie można więc w szczególności argumentować, że brak pomocy publicznej w przypadku rekompensaty za wykonywanie UOIG powinien być utożsamiany z wyborem usługobiorcy w trybie zgodnym z przepisami o zamówieniach publicznych.
Celem reformy jest ułatwienie zgodnego z rynkiem wewnętrznym finansowania takich UOIG, które nie wpływają w znaczącym stopniu na konkurencję, w szczególności świadczonych lokalnie oraz w przypadkach gdy rekompensata jest na tyle nieznaczna, że z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że jej wypłacanie nie ma wpływu na wymianę między państwami członkowskimi.
Jednocześnie Komisja zamierza przykładać większą uwagę do spraw, które istotnie oddziałują na rynek wewnętrzny. W związku z tym w ww. dokumentach Komisja precyzuje, w jakich sytuacjach rekompensata za wykonywanie UOIG:
• nie jest pomocą publiczną,
• ma charakter pomocy de minimis (pomocy bagatelnej),
• jest pomocą publiczną, ale nie wymaga zgody Komisji,
• jest pomocą publiczną i Komisja musi wyrażać na jej udzielanie zgodę.
Komunikat
Komunikat stanowi dodatkowy w stosunku do stanu dotychczasowego dokument w systemie aktów regulujących udzielanie pomocy publicznej w formie rekompensaty z tytułu świadczenia UOIG. Zawiera on w dużej mierze syntezę wyjaśnień uprzednio już przedstawianych przez Komisję Europejską w dokumentach roboczych oraz rozstrzygnięć z jej decyzji, a także orzeczeń sądów unijnych. Zawiera analizę przesłanek występowania pomocy publicznej w odniesieniu do rekompensaty z tytułu świadczenia UOIG.
Pomoc publiczna ma miejsce tylko wtedy, gdy towarzyszy prowadzeniu działalności gospodarczej, a zatem w sytuacji gdy beneficjent jest przedsiębiorstwem. Nie jest przy tym istotny jego status prawny i sposób jego finansowania oraz czy został utworzony w celu przynoszenia zysków. W konsekwencji postanowienia prawa krajowego, uznające niektóre rodzaje działalności za niemające charakteru gospodarczego, pozostają bez wpływu na kwalifikację określonej działalności na gruncie prawa UE.
Jednocześnie w komunikacie Komisja stwierdza, że co do zasady sprawowanie władzy publicznej, dotyczące np. wojska lub policji, bezpieczeństwa i kontroli żeglugi powietrznej oraz nadzoru nad zanieczyszczeniami, nie stanowi działalności gospodarczej. Komisja wskazuje także, w jakich okolicznościach działalność w zakresie ubezpieczeń społecznych, opieki zdrowotnej oraz edukacji nie jest traktowana jako działalność gospodarcza.
Aby korzyść mogła zostać zakwalifikowana jako pomoc publiczna, musi zostać przyznana pośrednio lub bezpośrednio z zasobów państwowych. Nie jest przy tym istotna forma takiego przysporzenia (np. dotacja, dokapitalizowanie itd.). Przykładowo zaangażowanie środków publicznych, stanowiące korzyść dla beneficjenta, występuje, gdy majątek publiczny zostanie przekazany podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą bez zastosowania procedury przetargowej.
Dla uznania rekompensaty z tytułu świadczenia UOIG za pomoc publiczną niezbędne jest dokonanie analizy, czy fakt jej przyznania może prowadzić lub prowadzi do zaburzenia konkurencji i wpływa na wymianę między państwami członkowskimi. Wykazanie, że te przesłanki nie są spełnione, jest jednak dość trudne i tym samym stosunkowo niewiele jest decyzji Komisji lub orzeczeń sądów unijnych, w których stwierdzone byłoby, że pomoc publiczna nie występuje z uwagi na brak naruszenia konkurencji albo wpływu na wymianę handlową.
Wynika to po pierwsze stąd, że niewiele jest takich obszarów życia gospodarczego, które nie były w ostatnich latach liberalizowane i w dalszym ciągu nie są otwarte na konkurencję. Po drugie fakt, że dane przedsiębiorstwo nie prowadzi działalności transgranicznej, nie oznacza, że wypłacana mu rekompensata nie wpływa na wymianę między państwami UE.
Nowy instrument
Rozporządzenie de minimis stanowi nowy instrument, który nie funkcjonował w poprzednim pakiecie aktów regulujących UOIG. Wprowadza specyficzne zasady stosowania pomocy de minimis w odniesieniu do pomocy z tytułu świadczenia UOIG. Założeniem nowej regulacji jest uznanie, że kwoty poniżej pewnego pułapu przeznaczane na działania o niewielkim zasięgu zostaną wyłączone spod kontroli udzielania pomocy publicznej.
Taki rodzaj wsparcia nie wpływa na wymianę między państwami członkowskimi, a zatem nie wypełnia wszystkich przesłanek występowania pomocy publicznej, zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE. Tym samym organy władz publicznych nie będą musiały ubiegać się o zgodę Komisji w odniesieniu do pomocy de minimis, o której mowa w omawianym projekcie.
Przepisy rozporządzenia de minimis znajdą zastosowanie do pomocy w postaci rekompensaty z tytułu świadczenia UOIG, której łączna kwota dla jednego przedsiębiorstwa nie przekroczy 150 tys. euro w roku budżetowym, o ile średnioroczny obrót przed opodatkowaniem z całej działalności takiego przedsiębiorstwa za dwa ostatnie lata poprzedzające rok przyznania rekompensaty jest niższy niż 5 mln euro.
Dodatkowo udzielanie pomocy de minimis na podstawie omawianego rozporządzenia jest możliwe wyłącznie przez władze lokalne reprezentujące mniej niż 10 tys. mieszkańców. Z tego względu rozporządzenie de minimis będzie miało szczególne znaczenie przy zlecaniu wykonywania UOIG przez jednostki samorządu terytorialnego.
Ustalenie progu 150 tys. euro w roku budżetowym odnosi się do łącznej kwoty pomocy de minimis udzielanej na realizację UOIG, z uwzględnieniem wsparcia przyznawanego na podstawie obecnie obowiązującego ogólnego rozporządzenia de minimis.
