Inwestycje publiczne w Polsce, w których wydatkowane są środki publiczne, w tym te pochodzące z Unii Europejskiej, to niejednokrotnie także źródło konfliktów pomiędzy wydającym te środki sektorem publicznym a realizującym daną inwestycję przedsiębiorcą, a więc sektorem prywatnym.

Praktyka pokazuje, że jednymi z najbardziej narażonych na spory sądowe z sektorem publicznym branż w Polsce są branża nieruchomości oraz budowlana, szczególnie w obszarze infrastrukturalnym. Przedsiębiorcy skarżą się przy tym na wielomiesięczne (często wieloletnie) procesy, a tym samym na niezwykle długi czas odzyskiwania należności. Są to bowiem zazwyczaj złożone procesy, o bardzo wysokiej wartości przedmiotu sporu, wymagające przeprowadzenia nie tylko dość obszernego postępowania dowodowego, ale i tzw. wiedzy specjalnej, wymagającej zaangażowania biegłych przeróżnych specjalności.

Nie o wszystkim musi rozstrzygać sąd

Według raportu Banku Światowego „Doing Business in Poland" za 2016 rok dochodzenie roszczeń w Polsce trwa średnio ok. 685 dni, czyli prawie dwa lata. Po stronie sektora prywatnego, dla przedsiębiorcy, oznacza to często „zamrożone" aktywa i uwikłanie się w kosztowne pod względem czasowym i finansowym procesy. Dla sektora publicznego, tego rodzaju kosztowne spory, to także jeden z czynników negatywnie wpływających na gospodarkę.

Remedium na tę sytuację miały być między innymi przepisy ustawy o wspieraniu polubownych metod rozwiązywania sporów, które weszły w życie 1 stycznia 2016 roku. Przepisy tej ustawy istotnie wzmocniły mediację jako alternatywny dla postępowania sądowego sposób zakończenia sporu. I o ile mediacja gospodarcza w obszarze sektora prywatnego została dobrze przyjęta przez rynek, o tyle liczba zawartych ugód, zwłaszcza tych z sektorem publicznym, nadal nie jest imponująca. O zaletach mediacji nie trzeba już nikogo przekonywać: to zarówno czas rozwiązania sporu (zazwyczaj ok. kilku tygodni) jak i pieniądze (mediacja kosztuje kilkakrotnie mniej niż prowadzenie sporu sądowego).

Niestety, mediacja z sektorem publicznym to wciąż marzenie przedsiębiorców. Barierą jest przede wszystkim mentalność urzędników, którzy po prostu boją się zawierania ugód z przedsiębiorcami, aby nie być posądzonym o niegospodarność w wydatkowaniu finansów publicznych. Częściowo ich strach był uzasadniony rygorem polskich przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Reprezentując więc jednostkę sektora finansów publicznych, niejednokrotnie wolą, aby spór rozstrzygnął sąd, na który spada niejako odpowiedzialność za rozwiązanie konfliktu i ustalenie kwot poszczególnych roszczeń w końcowym wyroku.

Urzędnicy podnosili do tej pory jako argument także brak odpowiedniej regulacji prawnej określającej przesłanki zawarcia ugody, gdy ma ona dotyczyć wydatkowania środków publicznych.

Ze sprawozdań z działalności Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wynika, że w roku 2013 r. Prokuratoria zakończyła w drodze ugody jedynie 22 z 3982 spraw ogółem, a w 2014 r. 18 z 3698 spraw ogółem.

Nowe narzędzia

Kolejna inicjatywa ustawodawcza w tym obszarze zaowocowała opracowaniem tzw. „pakietu wierzycielskiego", tj. ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności. W ramach tych regulacji, 1 czerwca weszły w życie przepisy, które mają być odpowiedzią na problem mediacji z sektorem publicznym. Chodzi o znowelizowane przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wprowadzone w tych ustawach zmiany wprost regulują kwestie zawierania ugód z sektorem publicznym mówiąc, że jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio dla Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego (art. 54 a znowelizowanej ustawy o finansach publicznych).

Kolejny przepis tego artykułu zaś daje wytyczne co do wspomnianej oceny skutków takiej ugody. Otóż ocena tych skutków ma nastąpić w formie pisemnej z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego. ?

Zdaniem autorki

Ewelina Stobiecka, radca prawny, partner zarządzający w Kancelarii Taylor Wessing w Warszawie, inicjator i koordynator Międzynarodowego Centrum Mediacji, członek Zespołu ds. Prawa Gospodarczego przy Ministrze Rozwoju

W uzasadnieniu wprowadzonych zmian czytamy, że warunkiem zawarcia ugody są wzajemne ustępstwa obu stron, a ten właśnie wymóg wzajemnych ustępstw – w powiązaniu z przepisami o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów – był dotąd jedną z barier w korzystaniu z mediacji i innych polubownych metod rozwiązywania sporów z udziałem sektora publicznego.

Wprowadzone zmiany wymusiły także dalsze zmiany w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, która niejednokrotnie stanowiła „blokadę" dla sektora publicznego w podjęciu mediacji z przedsiębiorcami. W zmienionych art. 5, art. 11 i art. 15 tej ustawy zaznaczono, że: wykonanie ugody, dokonywanie wydatku ze środków publicznych oraz zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania nie stanowią naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jeśli są wynikiem ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej, zawartej zgodnie z przepisami prawa (w szczególności na podstawie cytowanego powyżej art. 54a ustawy o finansach publicznych).

Oczywiście, jak zadziałają nowe przepisy pokaże praktyka, tym nie mniej z perspektywy przedsiębiorcy wprowadzone rozwiązania należy oceniać niezwykle pozytywnie, gdyż dają one konkretną podstawę prawną do mediowania z sektorem publicznym, a samemu sektorowi publicznemu dodatkowo wytyczne co do warunków samej ugody z sektorem prywatnym. ?