Jednym z podstawowych obowiązków organów administracji publicznej zamierzających przeprowadzić kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy jest obowiązek uprzedniego doręczenia zawiadomienia informującego o planowanej kontroli i jej zakresie. Regulacja ta, mająca na celu przede wszystkim ochronę przedsiębiorców, uznawana jest za dosyć kontrowersyjną. Daje bowiem firmie możliwość przygotowania się do kontroli. Taki był jednak cel ustawodawcy i organy administracji muszą te przepisy respektować. Przedsiębiorcy powinni natomiast pamiętać o przyznanych im uprawnieniach, ponieważ organy administracji często podchodzą do tego obowiązku dosyć powierzchownie. Naruszenie zaś przepisów w tym zakresie może rzutować na całe postępowanie dowodowe i w konsekwencji na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Bez informowania

Obowiązek zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli jest ograniczony jedynie w ustawowo określonych przypadkach. Enumeratywnie wskazuje je ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 584 ze zm.; dalej: usdg).

W pierwszym rzędzie przepisów ustawy dotyczących przeprowadzania kontroli nie stosuje się w ogóle, gdy zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych powszechnych regulacji prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Z tych względów opisanych poniżej zasad nie stosuje się m.in. do kontroli przeprowadzanych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, co potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2011 r. (I OSK 289/11).

Ponadto ustawa wyłącza obowiązek uprzedniego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sytuacjach wskazanych w art. 79 ust. 2. Są to m.in. przypadki, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa bądź wykroczenia, lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, jak również gdy przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby albo doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione. Odstępstwo od obowiązku zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli dotyczy także niektórych kontroli podatkowych, tj. tych, o których mowa w art. 282c Ordynacji podatkowej.

Odstępując od zawiadomienia z jakiejkolwiek przyczyny, organ musi wskazać ten powód i udokumentować to w protokole kontroli oraz książce kontroli. Jeżeli organ takiej informacji w protokole nie zamieści, to już sam ten fakt jest podstawą do podważenia ustaleń poczynionych w trakcie wizyty. Co więcej, zgodnie z art. 79 ust. 7 usdg w książce kontroli i protokole kontroli organ powinien podać również uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Nie wystarczy zatem wskazanie samej podstawy prawnej odstąpienia od zawiadomienia, co bardzo często spotyka się w praktyce. Brak uzasadnienia przyczyny niezawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli uniemożliwia natomiast kontrolę prawidłowości zastosowania art. 79 ust. 2 pkt 2 usdg, czyli wszczęcia kontroli bez zawiadomienia. Może to być nawet samoistną podstawą uchylenia decyzji wydanej w oparciu o dowody pozyskane w trakcie takiej kontroli. Tak m.in. uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2015 r. (III SA/Wa 1095/14).

Doręczenie pisma

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie reguluje szczegółowo zasad doręczania zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli. Dlatego w tym zakresie należy się odwołać do przepisów regulujących zasady działania organu przeprowadzającego kontrolę. Będą to przede wszystkim przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w zakresie kontroli podatkowych – ustawa Ordynacja podatkowa. Na gruncie obu tych regulacji zawiadomienia doręczane powinny być w pierwszym rzędzie na adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy.

Przy kontroli osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą samodzielnie lub w ramach spółki cywilnej zawiadomienia powinny być przesyłane na adres zamieszkania. W tym wypadku doręczenie zawiadomienia skierowanego na adres działalności gospodarczej nie jest prawidłowe, zwłaszcza jeśli zawiadomienia takiego nie odbierze przedsiębiorca osobiście tylko np. zatrudniony przez niego pracownik. Przepisy nie przewidują bowiem w takim wypadku skutku doręczenia, analogicznie jak w przypadku doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi.

Co prawda przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają doręczenie do miejsca pracy. Za miejsce pracy nie uznaje się jednak miejsca prowadzenia własnej działalności gospodarczej, tylko miejsce, gdzie wykonuje się pracę tzw. najemną, przede wszystkim w stosunku pracy (wyrok NSA w Warszawie z 20 lutego 2014 r., II OSK 2159/12).

Nie jest również prawidłowe doręczanie zawiadomień na adres do doręczeń wskazany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 33a usdg doręczeń na ten adres dokonuje tylko minister właściwy do spraw gospodarki, a nie inne organy.

Przy zawiadomieniach, które powinny być kierowane na adres siedziby, częste błędy występują u dużych przedsiębiorców mających jednostki organizacyjne na terenie całego kraju (sklepy, punkty handlowe czy usługowe i inne placówki). Organy zawsze powinny kierować zawiadomienia na adres siedziby wskazany w rejestrze przedsiębiorców KRS, o ile sam podmiot nie wskaże im innego adresu do doręczeń. Nie jest natomiast prawidłowe wysłanie zawiadomienia na adres palcówki, którą organ zamierza kontrolować.

Ważne terminy

Przedsiębiorca powinien również zwrócić uwagę na datę doręczenia mu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Organ może bowiem wszcząć kontrolę nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Wszczęcie kontroli po upływie 30 dni od momentu doręczenia pisma powinno być traktowane tak jak wszczęcie kontroli bez zawiadomienia, ze wszystkimi opisanymi wyżej konsekwencjami.

Przedsiębiorca, do którego przychodzi kontrola, o której nie został on wcześniej prawidłowo uprzedzony, może przede wszystkim wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy czynności kontrolnych. Pamiętać należy jednak, że skuteczne wniesienie sprzeciwu wymaga doręczenia go organowi przeprowadzającemu kontrolę, a nie pracownikowi organu, który przeprowadza kontrolę. Oznacza to, że przedsiębiorca powinien doręczyć przygotowany na piśmie sprzeciw z uzasadnieniem na adres siedziby organu, który go kontroluje, a następnie zawiadomić kontrolującego na piśmie o wniesieniu sprzeciwu. Na wniesienie sprzeciwu przedsiębiorca ma trzy dni robocze od dnia wszczęcia kontroli. Wniesienie sprzeciwu powinno skutkować natychmiastowym wstrzymaniem czynności kontrolnych od momentu doręczenia zawiadomienia kontrolującemu do momentu rozstrzygnięcia sprzeciwu przez organ kontroli.

—Monika Tarasińska

Zdaniem autorki

Monika Tarasińska, radca prawny z Kancelarii Adwokackiej Janusz Łomża

Zgłoszenie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy czynności kontrolnych jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem przedsiębiorcy. Nawet jeśli nie zgłosi on sprzeciwu wobec kontroli, to nie traci z tego powodu prawa do podważania dowodów zebranych przez organ w trakcie kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów, na etapie postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ z naruszeniem przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Ponadto przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem prawa, przysługuje odszkodowanie. Może go dochodzić na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.