Partnerstwo publiczno-prywatne to ?w istocie zamówienie publiczne. Przedsiębiorcy, którzy chcą się zaangażować w przedsięwzięcia publiczno-prywatne, powinni zdawać sobie jednak sprawę, że PPP stanowi szczególnie złożoną formę zamówienia, wymagającą od nich znacznego zaangażowania, ale też przynoszącą wymierne korzyści biznesowe.
Z tych powodów warto wskazać na trzy podstawowe różnice pomiędzy tradycyjnym zamówieniem publicznym a zamówieniem realizowanym na zasadach PPP.
Zakres współpracy zamawiającego i wykonawcy
Przy typowym zamówieniu publicznym współpraca z wykonawcą opiera się na zlecaniu robót budowlanych, dostaw lub usług. Podmiot publiczny w celu sfinansowania zadania zaciąga zwykle zobowiązanie kredytowe. Jeżeli przedsięwzięcie obejmuje roboty budowlane, zamawiający zleca wcześniej także wykonanie dokumentacji budowlanej. Siłą rzeczy realizacja inwestycji w formie tradycyjnej wymaga udzielenia kilku odrębnych zamówień, zaś współpraca z ich wykonawcami ma charakter krótkoterminowy. Poza tym kredyt zaciągnięty na finansowanie inwestycji obciąża wskaźniki obsługi zadłużenia.
W przypadku partnerstwa publiczno-prywatnego zasady współdziałania uczestników kontraktu PPP są znacznie bardziej złożone. Po pierwsze, od partnera prywatnego (lub koncesjonariusza) oczekuje się zwykle działania kompleksowego, tj. zaprojektowania, sfinansowania budowy infrastruktury, przeprowadzenia prac budowlanych, a następnie współpracy na etapie eksploatacji przedsięwzięcia (tzw. utrzymanie lub zarządzanie). Rola przedsiębiorcy może być przy tym zdefiniowana różnie – od zapewnienia odpowiednich standardów techniczno-technologicznych i jakości infrastruktury aż po pełny proces świadczenia usług na rzecz ostatecznych odbiorców. Podział ten wynika z rodzaju inwestycji będącej przedmiotem PPP. Przykładowo w przypadku budowy dróg naturalnym obowiązkiem partnera jest utrzymanie określonego odcinka drogi w odpowiednim stanie technicznym. ?Z kolei w ramach projektów parkingowych najczęściej do zadań inwestora należało będzie także pobieranie opłat za parkowanie i zarządzanie obiektem. Niektóre przedsięwzięcia mogą być także realizowane w obu tych modelach (np. budowa szkół, szpitali, obiektów sportowych, gdzie partner prywatny może, choć nie musi, świadczyć usługi edukacyjne, medyczne, sportowe – zależy to od koncepcji projektu ?i ustaleń ze stroną publiczną).
Do wyboru wykonawcy w ramach PPP stosuje się także kryteria pozacenowe
Zasady wynagradzania
Partnerstwo publiczno-prywatne, jak przewiduje ustawodawca, opiera się na podziale zadań i ryzyka pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego. Odmiennie niż jest to w klasycznym zamówieniu, wynagrodzenie wykonawcy nie jest wypłacane w trakcie realizacji lub bezpośrednio po jego zrealizowaniu. Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym przewiduje, że wynagrodzenie to zależy od tzw. dostępności lub faktycznego wykorzystania infrastruktury, którą uprzednio wybudował partner prywatny. ?W praktyce oznacza to, że źródło wynagrodzenia stanowi eksploatacja infrastruktury – poprzez jej utrzymanie (płatności wyłącznie od podmiotu publicznego), zarządzanie i świadczenie usług publicznych (płatności od użytkowników obiektów) lub różnorodne modele mieszane. W zależności od konkretnego przedsięwzięcia partnerami prywatnymi mogą być zatem zarówno firmy budowlane, inwestorzy instytucjonalni, operatorzy obiektów czy dostawcy posiadający odpowiednie zaplecze finansowe. Z tego powodu umowy o PPP to kontrakty wieloletnie – zawierane zazwyczaj na okres od kilkunastu do nawet kilkudziesięciu lat. W tym czasie wykonawca musi uzyskać zwrot zainwestowanego kapitału i ponoszonych kosztów eksploatacyjnych wraz z zyskiem. Nie należy zapominać, że konieczność sfinansowania przedsięwzięcia przez stronę prywatną sprawia, iż „trzecią stroną" umowy ?o PPP staje się zwykle bank, który finansuje etap budowy obiektu. Jak ?z tego wynika, w większości przypadków PPP adresowane będzie do średnich przedsiębiorstw, gotowych podjąć się kompleksowej realizacji zadań publicznych we współpracy z zamawiającymi i przejąć znaczną część ryzyka realizacji projektu.
Procedura wyboru
Zasady wyboru partnera prywatnego istotnie różnią się od tradycyjnych zamówień publicznych. Wynika to przede wszystkim z negocjacyjnego charakteru postępowania i czasu jego trwania. Bez względu na podstawę prawną wyboru inwestora procedura jest zbliżona ?i obejmuje trzy główne elementy:
W pierwszym etapie strona publiczna w sposób ogólny określa parametry i funkcjonalności planowanego przedsięwzięcia oraz warunki udziału ?w postępowaniu. Celem pierwszego etapu jest wyselekcjonowanie odpowiedniej liczby potencjalnych partnerów, z którymi prowadzone będą negocjacje. Celem negocjacji jest ustalenie ?i omówienie wszelkich elementów przyszłej współpracy w ramach przedsięwzięcia PPP, w tym kwestii technicznych, finansowych, prawnych, organizacyjnych i innych związanych z realizacją projektu. Negocjacje te trwają zwykle kilka miesięcy, standardowo obejmują od czterech do sześciu tur negocjacyjnych.
Co po negocjacjach
Dopiero po ich zakończeniu strona publiczna tworzy specyfikację istotnych warunków zamówienia. Zdecydowaną przewagę procedury negocjacyjnej stanowi możliwość przedstawienia przez wykonawców własnej koncepcji projektu, rozwiązań technicznych, modeli finansowych, zakresu obowiązków na etapie eksploatacji infrastruktury. Warto podkreślić, że do wyboru wykonawcy w ramach PPP stosuje się także kryteria pozacenowe (np. podział zadań i ryzyka, efektywność wykorzystania infrastruktury, jakość), co stanowi kolejną różnicę w stosunku do klasycznych procedur przetargowych. Z wykonawcą, który złoży najkorzystniejszą ofertę, zawierana jest umowa. Z uwagi na wieloletni charakter kontraktów PPP i obszerny zakres zadań partnerów umowy te zazwyczaj są rozbudowane.
Autor jest radcą prawnym, wspólnikiem zarządzającym, Kancelaria Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz
