Przedsiębiorcy, którzy na co dzień współpracują z sektorem publicznym, przyzwyczajeni są do tradycyjnych form udzielania zamówień publicznych. Najbardziej popularną procedurę stanowi oczywiście przetarg nieograniczony, w ramach którego w odpowiedzi na ogłoszenie o zamówieniu, zainteresowani wykonawcy składają oferty. W praktyce podstawowym kryterium wyboru kontrahenta jest cena, w związku z czym na rynku trwa ostra walka o zamówienia publiczne. W efekcie, jakość usług nabywanych przez sektor publiczny pozostawia często wiele do życzenia. W przypadku projektów partnerstwa publiczno-prywatnego i koncesji filozofia udzielania tych szczególnych zamówień jest inna. Z tego powodu warto przybliżyć ich podstawowe założenia.

W drodze negocjacji

W odróżnieniu od zamówień udzielanych w tradycyjnej formie, wybór partnera w ramach PPP – z uwagi na szeroki  zakres współpracy obu podmiotów i jej długoterminowy charakter – musi być realizowany w drodze negocjacji. Skoro zadania partnera prywatnego obejmują zazwyczaj projektowanie, finansowanie budowy, wykonanie robót budowlanych i wreszcie utrzymanie lub zarządzanie infrastrukturą, siłą rzeczy nie byłoby możliwe uzyskanie zadowalającego kształtu umowy o PPP poprzez jednostronne ukształtowanie jej wzorca. Bez względu na przyjęty model partnerstwa publiczno-prywatnego, wybór kontrahenta strony publicznej dokonywany jest zazwyczaj w trybie tzw. dialogu konkurencyjnego (jeżeli partner wybierany jest na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych) lub procedury negocjacyjnej określonej ustawą o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Pomijając pewne aspekty proceduralne, w obu przypadkach chodzi o to samo – w trakcie bezpośrednich spotkań z potencjalnymi partnerami prywatnymi, istnieje możliwość szczegółowego przedyskutowania wszelkich aspektów związanych z przyszłą współpracą, takich jak kwestie prawne, podatkowe, finansowe, techniczne i technologiczne, organizacyjne. Nie zmienia to faktu, że PPP to procedura tak samo otwarta, konkurencyjna i sformalizowana jak każdy inny tryb udzielenia zamówienia publicznego.

Jakie formalności

Partnerstwo publiczno-prywatne traktowane jest jak „zwykłe" zamówienie publiczne lub jak koncesja, w związku z czym nie istnieją żadne szczególne dokumenty lub wymogi związane bezpośrednio z tą formą udzielenia zamówienia. Należy jednak pamiętać, że przedsiębiorcy decydujący się na udział w projektach PPP muszą być przygotowani na konieczność sfinansowania przedmiotu przedsięwzięcia / koncesji, co oznacza konieczność legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi zdolność finansową. Co więcej, szeroki zakres zadań partnera prywatnego wymagał będzie niejednokrotnie utworzenia konsorcjum firm lub też posłużenia się zasobami innych podmiotów. Trudno wymagać, aby jeden przedsiębiorca posiadał doświadczenie we wszystkich wymaganych elementach PPP, od projektowania po eksploatację obiektu. Warto zwrócić uwagę, że w odróżnieniu od zamówień tradycyjnych, procedury negocjacyjne mają charakter dwustopniowy – w pierwszej kolejności następuje selekcja kandydatów pod kątem spełnienia warunków udziału w postępowaniu, a dopiero potem prowadzone są negocjacje. Co ciekawe, podmioty publiczne nie muszą wymagać od wykonawców składania wszystkich koniecznych dokumentów na pierwszym etapie procedury, ograniczając się zwykle do wymogu przedstawienia stosownych oświadczeń. Pozostałe wymagane dokumenty dostarczane są dopiero na etapie składania ofert, co stanowi znaczące ułatwienie dla przedsiębiorców biorących udział w procedurach PPP.

Jak w praktyce wyglądają negocjacje projektu PPP. Dotychczasowe doświadczenia polskiego rynku PPP wskazują, że zazwyczaj odbywa się 3-5 spotkań negocjacyjnych, w trakcie których kolejno omawiane są wszelkie aspekty współpracy publiczno-prywatnej. Siłą rzeczy, procedura PPP trwa dosyć długo, średnio ok. 6-10 miesięcy. Podmiot publiczny, po zdefiniowaniu zakresu przyszłego projektu, oczekuje też zwykle, aby to wykonawcy zaproponowali szczegóły współpracy. Z jednej strony stanowi to ogromną zaletę, gdyż umożliwia przedsiębiorcom prezentację własnych koncepcji projektowania, budowy i eksploatacji infrastruktury, z drugiej zaś wymaga od nich znacznie większego zaangażowania. Dlatego też w negocjacjach po obu stronach uczestniczą zwykle zespoły negocjacyjne składające się z prawników, doradców technicznych i finansowych, architektów, specjalistów różnych branż etc. Ponieważ koszty przygotowania projektu pokrywane są ze środków własnych, decyzja o udziale w projekcie PPP powinna być dobrze przemyślana. Należy także dodać, że prowadzony dialog ma charakter poufny, w związku z czym informacje o charakterze technologicznym, czy metodologicznym nie są ujawniane pozostałym uczestnikom postępowania. Dopiero po zakończeniu negocjacji tworzona jest specyfikacja istotnych warunków zamówienia (lub tzw. opis warunków koncesji), która trafi do podmiotów biorących udział w negocjacjach wraz z zaproszeniem do złożenia ofert.

Zdaniem autora

dr Rafał Cieślak, radca prawny, wspólnik zarządzający Kancelaria Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz

Już sam zakres współpracy publiczno-prywatnej wskazuje, że stosowanie ceny jako jedynego kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty byłoby niepożądane. Nasza ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym przewiduje, że podmiot publiczny musi zastosować pozacenowe kryterium wyboru partnera, jakim jest podział zadań i ryzyk pomiędzy stronę publiczną a prywatną. Treść tego kryterium nie została szczegółowo zdefiniowana, w związku z czym podmioty publiczne mają sporą dowolność. Drugie kryterium obligatoryjne dotyczy terminów i wysokości płatności (lub innych świadczeń) strony publicznej, jeżeli tego typu płatności są przewidziane w projekcie. Z kolei ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi w ogóle nie zawiera obowiązkowych kryteriów wyboru ofert.

W praktyce w ramach procedur PPP stosuje się takie kryteria, jak m.in. termin wykonania robót budowlanych, okres na jaki zostanie zawarta umowa o PPP, stosunek wkładu własnego strony publicznej i prywatnej, efektywność realizacji przedsięwzięcia, preferencyjne warunki wykorzystywania infrastruktury przez podmiot publiczny, a także szereg kryteriów odnoszących się bezpośrednio do przedmiotu projektu. Pomimo że ustanowienie obligatoryjnych kryteriów oceny ofert w ustawie o PPP poddawane jest krytyce, to sam fakt ich istnienia przesądza o konieczności przemyślenia korzyści pozafinansowych, jakie strona publiczna może uzyskać dzięki współpracy z przedsiębiorcami w ramach PPP.

Dziś, gdy na rynku coraz trudniej o pozyskanie zamówienia publicznego, PPP – choć wymaga znacznego wysiłku organizacyjnego i czasowego - stanowić może istotną przewagę nad konkurencją. Z tego powodu warto monitorować ogłoszenia o zamówieniach i koncesjach, a nawet inicjować tego typu współpracę z sektorem publicznym.