Zabytki pod ochroną konserwatora

Jedna ze spółdzielni mieszkaniowych na warszawskim Żoliborzu przeprowadziła remont elewacji zabytkowej kamienicy. Celem remontu było zapewne polepszenie energetycznej efektywności budynku, co jest wymagane między innymi przepisami inkorporowanych do prawa polskiego dyrektyw unijnych.

Ekipa remontowa zamierzała pokryć elewację warstwą izolującą, co pozwoliłoby na uzyskanie dobrych parametrów certyfikatów energetycznych w planowanym do przeprowadzenia audycie. Byłoby to przydatne przy sprzedaży lub wynajmie znajdujących się w budynku lokali.

Tak się jednak nie stało. Kamienica znajduje się w rejestrze zabytków i konserwator wojewódzki nie wyraził zgody na prace, które znacząco zmieniłyby jej pierwotny wygląd.  Przepisy unijne nie zostały zrealizowane wskutek konfliktu z normami polskimi, w tym przepisami Konstytucji RP, zobowiązującej do strzeżenia dorobku narodowego i przekazywania go następnym pokoleniom.

Istotna ingerencja w prawo własności

Opisane zdarzenie jest przykładem ingerencji prawodawcy w prawo własności, również cieszące się konstytucyjną ochroną, prawo będące filarem liberalnej demokracji.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z 23 lipca 2003 r.

(„ustawa”) daleko ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości – jak i rzeczy ruchomych – w szerszym jednak niż opisany wyżej zakresie, nakładając na właścicieli zabytków szereg obowiązków, związanych z opieką nad zabytkiem, ograniczając możliwość inwestowania w nieruchomość zabytkową, wymagając od właściciela zabytku zabezpieczenia przed jej zniszczeniem lub degradacją substancji zabytkowej.

Dodatkowe koszty

Te ograniczenia, wprowadzone w celu zachowania zabytku dla ogółu społeczeństwa, przysparzają właścicielowi zabytku wielu kosztów. Jednocześnie, w przypadku, w którym prace remontowe lub zabezpieczające wymagają znacznych nakładów, prowadzą one do znaczącego ograniczenia rynkowej wartości nieruchomości.

Ustawa nie zawiera jednak żadnego mechanizmu umożliwiającego właścicielowi zabytku domagania się wyrównania poniesionych nakładów lub wyrównania obniżenia wartości nieruchomości wskutek jej wpisu do rejestru zabytków.

Zabytkowe budynki często znajdują się na wartościowych parcelach, ze względu na ich umiejscowienie w centrach miast lub w punktach atrakcyjnych krajobrazowo. Nic dziwnego, że inwestorzy, którzy dążą do maksymalizacji rynkowej wartości nieruchomości bronią się zatem rękoma i nogami przed wpisem posiadanej nieruchomości do rejestru zabytków.

Jakie obowiązki i ograniczenia nakłada prawo na właściciela takiej nieruchomości?

Nie każdy pałac

Należy podkreślić, że wiedzy, czy dany obiekt jest zabytkiem, nie musi posiadać ani właściciel potencjalnego zabytku,  ani też organ administracji. Ponadto nie każdy obiekt, nawet wiekowy, jest zabytkiem w rozumieniu ustawy. Ustawa w art. 3 pkt 1 stwierdza m.in., że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, będące świadectwem minionej epoki lub zdarzeń, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na ich wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Innymi słowy, zabytek powinien pełnić istotną rolę w wyjaśnianiu znaczenia przeszłych zdarzeń, być wysoko oceniany ze względu na indywidualnie odczuwane piękno i walory artystyczne, bądź służyć do weryfikacji hipotez czy badań naukowych. Posiadanie powyższych przymiotów przez dany obiekt jest kwestią dowodową dlatego w wielu postępowaniach tak inwestorzy, jak i organy administracji uzyskują opinie mające na celu udowodnić, lub zaprzeczyć, posiadania przez obiekty cech zabytku.

Tak stało się między innymi w przypadku dawnych koszar carskich, zlokalizowanych przy Łazienkach Królewskich, wyburzonych przez inwestora po uchyleniu wpisu nieruchomości do rejestru zabytku. Inwestor uzyskał opinie dowodzące, że obiekt jest budowlą typową dla swego okresu, pozbawioną cech indywidualnych, jak i szczególnej wartości historycznej. W Warszawie, mieście dotkniętym tragiczną historią, gdzie tak niewiele zabytków pozostało, takie opinie mogą budzić uczucia jedynie negatywne.

Bez dowolności

Definicja zabytku w ustawie jest niedookreślona, jednak nie oznacza to, że np. organy administracji mogą dowolnie uznawać co nim jest, a co nie jest. Przeciwnie – za każdym razem powinny szczegółowo i wyczerpująco uzasadnić, dlaczego dany obiekt jest zabytkiem, na podstawie zgromadzonego i rzetelnie zbadanego materiału dowodowego.

Stwierdzenie, że nieruchomość   jest zabytkiem nie oznacza też, że automatycznie zostaje objęta nadzorem konserwatorskim i ochroną prawną. Ustawa ogranicza przysługującą ochronę jedynie do obiektów, które są wpisane do rejestru zabytków, uznane są za pomnik historii, ich ochrona została ustalona na mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdują się w granicach parku kulturowego (art. 7).

Najpierw sprawdź

Pierwszą rzeczą, jaką zatem powinien zrobić właściciel nieruchomości, z różnych względów pasującej do definicji zabytku opisanej w art. 3 ustawy, jest sprawdzenie, czy nie jest ona objęta prawną ochroną zabytków. Zwłaszcza gdy planuje wyburzenia czy przeróbki.

Jeśli zlekceważy ten wymóg i dokona zmian bez uzyskania odpowiednich uzgodnień, musi się liczyć z poważnymi konsekwencjami, tak jak właściciel pewnej atrakcyjnej działki w Łodzi, który kupił ją wraz ze stojącą na niej zrujnowaną willą.

Zlecił rozbiórkę domu, po czym okazało się, że był on wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Właścicielowi grozi teraz, za bezprawne zniszczenie chronionego obiektu, kara do pięciu lat więzienia, z nawiązką na cele społeczne równą nawet 30-krotności minimalnego wynagrodzenia.

Potrzebne pozwolenie

Jeśli nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków lub podlega ochronie wynikającej np. z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej właściciel ma obowiązek uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wszelkich robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane.

Chodzi tu o przebudowy, nadbudowy, rozbudowy, prace mające na celu ozdabianie budynku, uzupełnianie brakujących fragmentów lub odnowę istniejących, zmianę pokrycia czy koloru elewacji bądź rozkładu wnętrz. Wydanie pozwolenia na budowę dotyczącą obiektu wpisanego do rejestru zabytków, również wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Z kolei rozbiórka obiektu możliwa jest jedynie po uprzednim wykreśleniu go z rejestru zabytków przez generalnego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 i 2 prawa budowlanego).

Warto  podkreślić, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1993 r.(SA 1868/93,ONSA.OZ 1997 nr1 poz.30), ochrona zabytków nie polega na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac adaptacyjnych czy przebudowy. Sąd uznał takie prace za dopuszczalne.

Pod warunkiem jednak, że nie zmieniają one bryły obiektu, jej stylu i tych cech charakterystycznych, które stanowiły podstawę wpisania go do ewidencji. Oczywiście powyższa reguła nie zapewnia  wystarczającej elastyczności inwestorom chcącym dokonać w nieruchomości daleko idących zmian.

Decyzja o wpisie

Decyzja o wpisie zabytku do rejestru jest deklaratoryjno – konstytutywna, czyli dopiero na jej podstawie dochodzi do wpisania zabytku do ewidencji, a tym samym – do objęcia go ochroną konserwatorską. Jednocześnie ustawa nie przewiduje ochrony tymczasowej obiektu w okresie tzw. postępowania o wpis. Oznacza to, że jeżeli postępowanie to jeszcze trwa lub decyzja o wpisie jest uchylona, nie można objąć zabytku ochroną na mocy ustawy.

Jest to podyktowane faktem, że wpis do rejestru zabytków wiąże się z istotną ingerencją w prawo własności, ograniczając właściciela, jeśli chodzi o możliwości dysponowania swoim stanem posiadania.

W obliczu konfliktu dwóch konstytucyjnie chronionych wartości, czyli prawa własności i obowiązku dbałości o dobro narodowe, ustawodawca zdecydował, że prawo własności nie może być ograniczane tymczasowo, na czas trwania postępowania o wpis.

Marcin Studziński partner europejski w kancelarii Squire Sanders Święcicki Krześniak

Marcin Studziński, partner europejski w kancelarii Squire Sanders Święcicki Krześniak

Sytuacji inwestorów nie ułatwia fakt, że nawet jeśli rozpoczną przeróbki czy wyburzanie obiektu, który nie figuruje w ewidencji zabytków, ten może w międzyczasie trafić do rejestru.

Taka niespodzianka spotkała spółkę, która zabrała się za wyburzanie starych, pofabrycznych zabudowań w centrum Łodzi. W połowie prac się okazało, że budynki trafiły do rejestru zabytków i rozbiórka została wstrzymana.

Należy jednak pamiętać, że pozbawione podstaw prawnych są żądania organów administracji budowlanej uzyskania zgody konserwatora zabytków na rozbiórkę obiektu niewpisanego do rejestru zabytków, przed zakończeniem takiego postępowania o wpis lub też traktowanie takiego postępowania jako kwestii prejudycjalnej, warunkującej możliwość wydania pozwolenia na rozbiórkę.

Trzeba też mieć świadomość, że i  sama działka bez zabudowań także może zostać objęta ochroną zabytków, jeżeli znajduje się w strefie chronionej zabytku. Przekonała się o tym firma, która nabyła spory teren w otoczeniu zamku w Chęcinach, zamierzając wybudować na nim osiedle 150 jednorodzinnych domków.

Już po dokonaniu tego zakupu całe otoczenie zamku zostało wpisane do wojewódzkiego rejestru zabytków, uniemożliwiając realizację planowanej inwestycji.