Zmiana umowy użytkowania wieczystego

Istotnym elementem umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest określenie sposobu korzystania z niego przez użytkownika. Użytkowanie wieczyste od początku wprowadzenia w 1961 roku określane było jako prawo celowe. Najpierw gospodarczy cel tej instytucji przejawiał się w tym, że na gruncie państwowym inne podmioty miały prawo zrealizowania określonej w umowie zabudowy mieszkaniowej.

Chodziło o to, aby państwo nie musiało definitywnie wyzbyć się własności nieruchomości, a jednocześnie funkcje budownictwa mieszkaniowego mogły być realizowane przez podmioty prywatne pod kontrolą państwa. Kolejne zmiany przepisów przyniosły możliwość wykorzystania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na cele komercyjne.

Uwaga!

Sposób korzystania z gruntu powinien być określony w umowie, a jednym ze sposobów korzystania z niego może być zabudowa. Przepisy stanowią, że w takim wypadku umowa powinna określać m.in. rodzaj budynków lub urządzeń oraz termin rozpoczęcia i zakończenia robót.

Nie ulega wątpliwości, że treść umów użytkowania wieczystego powinna być zgodna z przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gorzej jest, gdy nowo uchwalony plan zmienia sposób zagospodarowania nieruchomości przewidziany w  umowie, podczas gdy umowa pozostaje niezmieniona.

Nie należą wcale do rzadkości przypadki, że nieruchomości oddane niegdyś w użytkowanie wieczyste nie zostały zabudowane zgodnie z umową, a Skarb Państwa czy gmina przez wiele lat nie egzekwowały postanowień umowy dotyczących sposobu korzystania z nich. Następnie przeznaczenie nieruchomości zmieniło się na skutek uchwalenia planu zagospodarowania, np. z funkcji budownictwa mieszkaniowego na funkcję budownictwa biurowego.

Tymczasem umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste pozostała niezmieniona. Mamy zatem sprzeczność między sposobem korzystania z nieruchomości wynikającym z umowy, na podstawie której użytkowanie wieczyste powstało i która kształtuje jego treść, a sposobem, w jaki użytkownik może zabudować nieruchomość zgodnie z miejscowym planem.

Kłopot nabywcy

Potencjalny nabywca użytkowania wieczystego staje przed istotnym problemem. Z jednej strony umowa nakłada na niego obowiązek korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w umowie, np. obowiązek zabudowania nieruchomości w określony sposób. Z drugiej strony, nawet gdyby wystąpił o pozwolenie na budowę dla tego rodzaju zabudowy, powinien otrzymać odmowę, ponieważ miejscowy plan przewiduje już inny sposób zagospodarowania nieruchomości.

Co więcej, jeżeli umowa przewidywała określony termin rozpoczęcia i zakończenia budowy, użytkownik wieczysty pozostaje w zwłoce z wykonaniem tego zobowiązania i w zasadzie już w momencie nabycia nieruchomości nabywca przejmuje na siebie ryzyko zgłoszenia przez właściciela nieruchomości żądania rozwiązania umowy.

Podobnie osoba nabywająca prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, która została już zabudowana w sposób niezgodny z umową, lecz zgodny z uchwalonym po zawarciu umowy miejscowym planem zagospodarowania, potencjalnie wciąż narażona jest na skorzystanie przez właściciela z prawa rozwiązania umowy. Przepisy dają bowiem właścicielowi prawo żądania rozwiązania umowy przed upływem ustalonego w umowie okresu, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w  umowie.

Roszczenie to realizowane jest na drodze sądowej, tzn. właściciel może wystąpić z  powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu ustalonego w umowie.

Sąd Najwyższy wielokrotnie podkreślał, że skorzystanie z tego prawa możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy mamy do czynienia z „ewidentnym, rażącym i niczym nieusprawiedliwionym naruszeniem sposobu korzystania z nieruchomości, określonego przez strony w  umowie” (wyrok SN z 8 grudnia  2010, V CSK 168/10).

Oprócz rozwiązania umowy użytkowania wieczystego właściciel gruntu ma jeszcze instrument w postaci nałożenia dodatkowych opłat rocznych

Przyjmuje się, że „odpowiedzialność użytkownika wieczystego za  niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania może mieć zastosowanie wówczas, gdy owo niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania zależne jest od okoliczności leżących po stronie użytkownika wieczystego.

Nie ma bowiem dostatecznych podstaw prawnych, aby twierdzić, że użytkownik wieczysty odpowiada na zasadzie ryzyka i ponosi negatywne skutki niezagospodarowania gruntu w terminie niezależnie od przyczyn niedochowania terminu” (tak np. decyzja SKO we Wrocławiu z 15 października 1997, SKO 4112/30/ 97).

Wydaje się, że skorzystanie przez właściciela z prawa żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy nieruchomość zostaje zagospodarowana w sposób zgodny z miejscowym planem, a niezgodny z umową, mogłoby być oceniane w kategoriach nadużycia prawa.

Dodatkowe opłaty roczne

Oprócz rozwiązania umowy użytkowania wieczystego właściciel gruntu ma jeszcze instrument w postaci nałożenia dodatkowych opłat rocznych.

W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości Skarb Państwa lub gmina mogą ustalić w drodze decyzji administracyjnej dodatkowe opłaty roczne w wysokości 10 proc. wartości nieruchomości gruntowej, a za każdy następny rok, w którym nieruchomość pozostaje niezagospodarowana, opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 proc. tej wartości.

Orzecznictwo sądów administracyjnych idzie w kierunku uznania, że dla zastosowania dodatkowej opłaty nie jest wymagane zawinione przez użytkownika wieczystego uchybienie terminom.

Z orzecznictwa sądów

„Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć” (wyroki WSA w Krakowie z 28 maja 2010, II SA/Kr 423/10, i z 14 kwietnia 2010, II SA/Kr 216/10, wyrok NSA z 4 czerwca 2009, I OSK 843/08).

Jak podkreślają sądy, opłata dodatkowa służy dyscyplinowaniu użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązku zagospodarowania nieruchomości.

Nie ma przy tym znaczenia, że już poprzedni użytkownik wieczysty uchybił terminom zagospodarowania nieruchomości, a nabywca prawa użytkowania wieczystego nie miał żadnego wpływu na działania czy zaniechania swojego poprzednika prawnego.

Roszczenie o zmianę umowy

Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów użytkownik wieczysty nie ma praktycznie żadnych instrumentów prawnych, które pozwoliłyby mu doprowadzić do zmiany umowy. Jak wiadomo, stosunek prawny pomiędzy Skarbem Państwa lub gminą a użytkownikiem wieczystym ma charakter cywilnoprawny.

Jednak w praktyce zmiana umowy użytkowania wieczystego jest procesem długotrwałym i powodującym dodatkowe koszty. Dlatego też rzadko który użytkownik wieczysty decyduje się podjąć próbę zmiany umowy. O tym że jest to proces w istocie kosztowny, świadczyć może np. zarządzenie nr 259/2011 prezydenta m.st. Warszawy z 16 lutego 2011.

Zarządzenie to wprowadza obowiązek zapłaty przed zmianą umowy użytkowania wieczystego na rzecz m.st. Warszawy kwoty równej 12,5 proc. różnicy między aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania.

Przy czym kwota ta nie może być mniejsza niż 12,5 proc. aktualnej wartości nieruchomości, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania.

Komentuje Magdalena Życzkowska-Jóźwiak, of counsel, Norton Rose Piotr Strawa i Wspólnicy, sp.k.

Warto rozważyć zmianę przepisów prawa w kierunku przyznania użytkownikowi wieczystemu roszczenia o zmianę umowy w określonych sytuacjach. Takim stanem faktycznym powinno być np. uchwalenie miejscowego planu, który przewiduje zagospodarowanie nieruchomości inne niż wynikające z umowy.

Chodzi tu zarówno o sytuację, gdy nieruchomość nie została jeszcze zabudowana, jak i o sytuację, gdy nieruchomość została zabudowana zgodnie z nowym planem. Można zastanawiać się, czy takie uprawnienie powinno przysługiwać użytkownikowi wieczystemu w drugiej z wymienionych sytuacji.

Zmiana prawa w tym kierunku mogłaby bowiem doprowadzić do „zalegalizowania” naruszeń umów użytkowania wieczystego właśnie poprzez zabudowę gruntu. Powstaje pytanie: czy jeśli użytkownik wieczysty zabudował grunt na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, to powinien ponosić ujemne konsekwencje tego, że organ na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie dokonał weryfikacji planowanego zagospodarowania z treścią umowy użytkowania wieczystego?