Inwestor musi pamiętać jaki jest cel użytkowania wieczystego

W powszechnej świadomości prawo użytkowania wieczystego, ze względu na jego dziedziczność, zbywalność i możliwość przedłużenia i ustanowienia na nim zabezpieczenia hipotecznego, traktowane jest praktycznie na równi z prawem własności nieruchomości.

Dziś głównym przedmiotem zainteresowania inwestorów nieruchomościowych jest pytanie o przyszłą opłacalność inwestycji i możliwość jej finansowania, tzn. czy budować biura, usługi, magazyny, a może mieszkania?

Plan albo decyzja

Jesteśmy przyzwyczajeni, że o tym co można wybudować na gruncie, decyduje plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – decyzja o warunkach zabudowy.

Jest to oczywiście prawda, jednak dotyczy wyłącznie sfery administracyjnej, a nie zobowiązania cywilnoprawnego co do sposobu korzystania z nieruchomości, ustalonego przez strony w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Co w umowie

Prawo użytkowania wieczystego jest z zasady prawem celowym i jego najistotniejszą treścią jest sposób korzystania z nieruchomości ustalony w umowie.

Każda umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste powinna określać, na jaki cel nieruchomość jest przeznaczona, a  w przypadku gdy celem tym jest wzniesienie budynków, umowa powinna przewidzieć w szczegółach m.in.

• rodzaj budynku,

• warunki oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy (art. 239 kodeksu cywilnego).

W praktyce spotyka się różne zapisy umów, od bardzo konkretnych, określających np. wzniesienie budynku usługowego z halą sportową w określonym terminie, do bardzo ogólnych, np. „korzystanie zgodnie z przeznaczeniem”, „korzystanie zgodnie z planem zagospodarowania”. Te ogólne zapisy wzbudzają najwięcej wątpliwości, bo ich interpretacja może być bardzo różna.

Cel użytkowania wieczystego określony jako „zgodnie z przeznaczeniem” może dotyczyć każdoczesnego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili podjęcia inwestycji lub też być interpretowany jako rzeczywisty sposób korzystania z nieruchomości w chwili podpisywania umowy.

Brak jednolitej wykładni z jednej strony pozwala na dowolność w ocenie, czy inwestycja jest zgodna z celem umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, ale z drugiej – wprowadza do takiej inwestycji ryzyko niepewności. Rodzi się obawa, czy druga strona umowy – gmina lub Skarb Państwa – podzieli interpretację inwestora.

Określenie sposobu korzystania z nieruchomości ma niebagatelne znaczenie dla nabywcy nieruchomości, gdyż każdy następny użytkownik wieczysty jest związany tym sposobem korzystania, mimo że nie był stroną umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Na jego obowiązki nie ma też wpływu to, że do umowy nie miał dostępu, co zdarza się często, gdy nieruchomość kilkakrotnie zmieniała użytkowników, a ostatni z nich o dotarcie do niej nie zadbał. Nowemu nabywcy pozostaje więc badanie dokumentów ksiąg wieczystych, często już archiwalnych.

Nie dokonując takiej weryfikacji, w skrajnych przypadkach może się okazać, że w momencie nabywania gruntu już jesteśmy w zwłoce z realizacją zapisów umowy, na przykład co do terminu jego zagospodarowania.

Zapis w specjalnej rubryce

Zapobiec takim przypadkom miało wpisywanie informacji o sposobie korzystania z gruntu do księgi wieczystej, na co przewidziana jest specjalna rubryka w dziale I-Sp księgi wieczystej.

Zgodnie z rozporządzeniem ministra sprawiedliwości z 20 sierpnia 2003 w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym w podrubryce 1.11.2.2 „sposób korzystania” wpisuje się sposób korzystania z nieruchomości wynikający z umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Jednak, jak pokazuje praktyka, w tym miejscu księgi wieczystej jest najczęściej lakoniczny wpis o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i istnieniu określonych budynków (co może wynikać również z tego, że do 24 października 2003 nie było możliwości ujawniania celu użytkowania wieczystego w księgach papierowych, a po tej dacie wpisów nie aktualizowano mimo migracji ksiąg).

Często też sformułowanie wpisu przekonuje czytającego, że stanowi on wyłącznie opis znajdujących się na nieruchomości budynków w chwili zawierania umowy. Nie pozwala on na domyślenie się, że utrzymywanie specyficznego charakteru budynku (przychodni, hali sportowej) stanowi obowiązek użytkownika wieczystego i cel jego prawa.

Trzeba więc mieć na uwadze, że opis sposobu korzystania w księdze wieczystej może nie mieć nic wspólnego z postanowieniami umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a ze względu na swój deklaratoryjny charakter nie może stanowić uzasadnienia nieznajomości przez użytkowania wieczystego rzeczywistego sposobu korzystania przewidzianego w umowie.

Dlatego każdy nabywca nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy powinien, przed podjęciem decyzji o inwestycji na nieruchomości, zapoznać się z pierwotną umową, a nie opierać się wyłącznie na treści księgi wieczystej.

Możliwe rozwiązanie umowy

Konsekwencje korzystania z gruntu niezgodnie z jego przeznaczeniem mogą być poważne. Reguluje je art. 240 kodeksu cywilnego i art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowią one, że w przypadku gdy wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wybudował na niej budynków lub urządzeń w określonym terminie, umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu.

Nadzwyczajne płatności

Dodatkowe sankcje opóźnienia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z umową określa art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w takim wypadku właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy albo ustalić dodatkowe opłaty roczne, płatne niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, w wysokości 10 proc. wartości nieruchomości za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania i powiększane o dalsze 10 proc. tej wartości za każdy następny rok.

Tak jak opłaty dodatkowe nakładane są w drodze decyzji administracyjnej, tak rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje na mocy wyroku sądu.

Kontrolę sprawuje sąd

Zgodnie z ustaloną wykładnią rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego wchodzi w rachubę jedynie w razie oczywistej sprzeczności sposobu korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem. Chodzi o ewidentne, rażące i niczym nieusprawiedliwione naruszenia sposobu korzystania z nieruchomości, określonego przez strony w umowie (wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2010, V CSK 168/10).

Sąd też sprawuje kontrolę nad przesłankami rozwiązania i rozstrzyga, czy niewykonanie obowiązków przez użytkownika wieczystego jest wyłącznie jego winą. Ma to znaczenie w szczególności, gdy właściciel żądający rozwiązania umowy działa jednocześnie jako organ administracyjny wydający pozwolenie na budowę a od terminu jego wydania zależy możliwość zmieszczenia się przez użytkownika wieczystego w terminach zagospodarowania gruntu określonych w umowie.

Sądy cywilne są raczej skore do obarczania inwestora winą za przedłużenie procedury wydania pozwolenia na budowę, mimo że każdy, kto miał z tą procedurą do czynienia, wie, że inwestor, nawet mając szczere chęci, nie jest w stanie zrealizować w odpowiednim czasie wszystkich wymagań stawianych przez różne podmioty biorące udział w opiniowaniu i wydawaniu uzgodnień i decyzji administracyjnych w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Należy podkreślić, że brak ustalonych w umowie terminów na zagospodarowanie nieruchomości w określony sposób nie daje gwarancji uniknięcia rozwiązania umowy, ocenie podlega także to, czy sam sposób korzystania z nieruchomości (czy też brak faktycznego korzystania) jest sprzeczny z celem ustalonym w umowie.

Nowy sposób zagospodarowania

W przypadku gdy ustalony w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste sposób korzystania nie jest adekwatny do aktualnych potrzeb użytkownika wieczystego, istnieje możliwość zmiany umowy i ustalenia nowego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Ponieważ interesująca nas umowa należy do sfery prawa cywilnego, jej zmiana zależy wyłącznie od woli stron i nie ma możliwości przymuszenia właściciela, aby zaakceptował taką zgodę. Najczęściej jednak organy samorządowe (działające także w imieniu Skarbu Państwa jako właściciela) nie sprzeciwiają się takiej zgodzie, tyle że ustalają swoje warunki i pobierają za nią słoną opłatę.

Jak jest w Warszawie

Zgodnie z zarządzeniem nr 259/2011 prezydenta m.st. Warszawy z 16 lutego 2011 zmiana umowy użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów stanowiących własność miasta może nastąpić wyłącznie, gdy użytkownik wywiązuje się z zobowiązań finansowych na rzecz miasta, nie jest w stanie upadłości lub likwidacji, nowy sposób użytkowania nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z opinią właściwego urzędu o zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

Ponadto, co najistotniejsze, przed zmianą umowy należy uiścić opłatę w wysokości 12,5 proc. różnicy między wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania a wartością nieruchomości dla dotychczasowego sposobu korzystania, nie mniej niż 12,5 proc. aktualnej wartości nieruchomości.

Obowiązek zapłaty nie jest uzależniony od przyczyny, z której sposób korzystania się zmienia, może dotyczyć również przypadków, gdy wchodzi w życie nowy plan zagospodarowania przestrzennego narzucający sposób korzystania z nieruchomości inny niż ustalony w umowie (nie dotyczy to oczywiście kontynuacji w korzystaniu z nieruchomości, gdy w międzyczasie zmienia się plan inwestowania na podstawie nowego planu).

Należy odnieść się też do relacji między decyzjami administracyjnymi wydanymi w procesie budowlanym (warunkami zabudowy, pozwoleniem na budowę, pozwoleniem na użytkowanie budynku) a zezwoleniem na  zmianę sposobu korzystania z nieruchomości. Mimo że ten sam podmiot, który jest właścicielem nieruchomości, może dokonać zmiany planu zagospodarowania przestrzennego lub wydać decyzję określającą warunki zabudowy nieruchomości, taka zmiana planu lub decyzja nie może być jednoznacznie potraktowana jako wyrażenie zgody przez ten podmiot na zmianę sposobu korzystania z nieruchomości określonego w umowie.

Decyzje o warunkach zabudowy są wydawane z uwzględnieniem przesłanek określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie przewiduje badania umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, mimo że najbardziej sensowne wydawałoby się, aby na tym etapie inwestor otrzymywał jasną informację, czy zdaniem urzędu zamierzenie inwestycyjne mieści się w sposobie korzystania z nieruchomości określonym w umowie, czy też konieczna będzie jego zmiana. Zawarcie w decyzji takiej informacji pozwoliłoby uniknąć w przyszłości wielu nieporozumień.

Kolejnym problemem jest odpowiedź na pytanie, czy można odmówić wydania pozwolenia na budowę na podstawie wniosku zgłoszonego w zgodzie z postanowieniami planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy, z powodu niezgodności z celem użytkowania wieczystego?

Przepisy prawa budowlanego również nie przewidują, aby ten aspekt był przedmiotem oceny, niemniej można się spotkać w praktyce z takim podejściem urzędów. Uzasadnienia takiego stanowiska doszukuje się doktryna (S. Dudzik, J. Pisuliński, „Określenie sposobu korzystania z gruntu w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste – konsekwencje dla procesu inwestycyjnego”, „Samorząd terytorialny” nr 5 z 2006 r.) między innymi w obowiązku posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a prawo użytkowania wieczystego takie prawo daje tylko w zakresie określonego w umowie sposobu korzystania.

Wydaje się jednak, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, leżące w sferze imperium, czyli działań władczych organów administracyjnych, nie jest trybem właściwym do rozstrzygania kwestii cywilnych, w szczególności gdyby w grę wchodził spór co do interpretacji postanowień umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Dlatego też sprzeczność celu użytkowania wieczystego z projektem budowlanym nie powinna być przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę, co nie wyklucza oczywiście skorzystania z innych sankcji przewidzianych dla właściciela gruntu. W tym kierunku wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 22 lipca 2009,  VII SA/Wa 731/09), ale zdarzają się też opinie odmienne, tak jak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (wyrok z 17 listopada 2010,  VII SA/ Sz 714/10).

Anna Szynkiewicz, radca prawny w Hogan Lovells

Charakter prawny nieruchomości, na której inwestycja ma powstać, interesuje bardziej prawników niż menedżerów, dla których istotne jest to, czy tytuł prawny do nieruchomości pozwoli na sfinansowanie inwestycji przez kredyt bankowy.

Taką możliwość finansowania daje zarówno prawo własności nieruchomości, jak i prawo użytkowania wieczystego. Dlatego przy nabywaniu terenu ocena tych instytucji sprowadza się najczęściej do włączenia w koszty nowej inwestycji, dodatkowej w stosunku do podatku od nieruchomości, rocznej opłaty za użytkowanie wieczyste.

O innych różnicach nikt, poza prawnikami, najczęściej nie pamięta. Takie stanowisko usprawiedliwia długość terminu prawa użytkowania wieczystego, który najczęściej kończy się pod koniec XXI wieku. I tak mało kto przejmuje się tym, co zdarzy się, kiedy nas już nie będzie. Jednak ciągle nowe pomysły ustawodawcy pozwalają przypuszczać, że zanim termin ten nastąpi, to prawo użytkowania wieczystego zostanie gruntownie zmienione. Niemniej pomijanie celu użytkowania wieczystego może przynieść inwestorom przykrą niespodziankę.

Nieuważny inwestor, który nie sprawdzi, jaki cel użytkowania wieczystego obowiązuje go zgodnie z umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, musi liczyć się co najmniej z dodatkowymi wydatkami poprzedzającymi inwestycję. Wskutek braku jednolitej wykładni przepisów może mieć problemy na gruncie administracyjnym, skutkujące opóźnieniami w procesie budowlanym.

Zobacz serwisy:

» Dobra Firma » Firma » Nieruchomości

» Dobra Firma » Podatki i księgi » Nieruchomości » Opłata za wieczyste użytkowanie