Gmina, będąca organem samorządu terytorialnego, jest organem władzy publicznej na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Warto pamiętać, że działalność gminy może polegać na wykonywaniu zadań publicznych, ale również może mieć charakter działalności gospodarczej, wykraczającej poza zadania publiczne (wyrok NSA z 16 marca 2022 r., sygn. I FSK 2064/18).
Jakie są możliwości
Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Natomiast ust. 3 stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Przepis ten określa dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych, albo przez powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Nawiązany w ten sposób stosunek prawny pomiędzy gminą a podmiotem zewnętrznym będzie stosunkiem cywilnoprawnym, ponieważ powstaje na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji owemu podmiotowi.
Czytaj więcej
Prowadzenie działalności gospodarczej przez jednostkę organizacyjną gminy będzie obarczone znacznie mniejszym ryzykiem niż realizacja tych samych zadań przez powołaną do tego spółkę komunalną.
Z kolei art. 9 ust. 2 u.s.g. stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa, którą jest ustawa o gospodarce komunalnej. Akt ten określa zasady oraz formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2590/15).
Wybór „sposobu prowadzenia” gospodarki komunalnej, czyli przez kogo tak naprawdę zadanie publiczne posiadające status zadania własnego będzie w praktyce wykonywane, należy (z wyjątkiem sytuacji, w której organ stanowiący powierza wykonywanie tego rodzaju kompetencji organowi wykonawczemu) do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Należy podkreślić, że brak obowiązku wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej w określonej formie i przez określone podmioty nie oznacza, iż gmina ma pełną swobodę przy ich realizacji. W tym przypadku zasada swobody umów, rozumiana jako przyznanie podmiotom prawa cywilnego kompetencji do swobodnego decydowania o zawarciu umowy, o osobie kontrahenta, o treści umowy oraz o formie umowy, doznaje pewnych ograniczeń.
Gmina, powierzając wykonanie zadań własnych podmiotowi zewnętrznemu, musi postępować zgodnie z określonymi procedurami, nie może samodzielnie, według własnego uznania, realizować tych zadań, jak również nie może samodzielnie ich kreować.
Aby gmina mogła powierzyć określone zadanie własne podmiotowi zewnętrznemu, muszą istnieć nie tylko przepisy administracyjnoprawne, które obligują jednostkę samorządową do wykonywania określonych zadań publicznych, ale także norma kompetencyjna wskazująca prawną formę realizacji takiego zadania, np. uchwała, zarządzenie lub decyzja.
Rozstrzygnięcie o zawarciu określonej umowy lub wyłączeniu tego rodzaju możliwości oraz o kształcie tej umowy powinno być także każdorazowo relatywizowane w odniesieniu do konkretnych stosunków zobowiązaniowych, w jakie dana jednostka wchodzi (wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 2669/14).
Kwestia spółki
W orzecznictwie wyjaśniono, że powierzenie wykonywania zadań gminy może nastąpić jedynie w drodze powołania spółki, natomiast modyfikacja tych zadań (ich uzupełnienie) nie może nastąpić w trybie umowy wykonawczej zawartej pomiędzy gminą a spółką. Kolejno powinno się dokonać zmiany umowy spółki, a potem można jej powierzyć konkretne zadania.
Gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Może ona zostać utworzona tylko w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych lub zleconych.
Przedmiotem działania takiej spółki jest wyłącznie wykonywanie zadań publicznych, własnych lub zleconych, należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Przedmiot działania takiej spółki powinien być w szczególności określony w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego.
Uchwała, która powierza takiej spółce wykonywanie zadań własnych gminy, stanowi zarazem podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Go 446/17, z odwołaniem się do wyroków NSA z 3 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2590/15, z 11 sierpnia 2005 r., sygn. II GSK 105/05).
Użyteczność publiczna
W innym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że utworzenie przez gminę spółki kapitałowej w celu wykonywania zadań własnych jest jedną z głównych form wykonywania zadań w obszarze użyteczności publicznej. Wyjaśnił, że decyzja o powierzeniu takiej spółce wykonywania zadań publicznych przyjmuje postać uchwały organu gminy, a także dokonuje się w akcie założycielskim spółki (akcie założycielskim spółki z o.o.). Ponadto tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy niezależnym organizacyjnie oraz gospodarczo, jego zaangażowanie w wykonywanie gminnych zdań użyteczności publicznej odbywa się na zasadach ogólnych, czyli z wykorzystaniem umowy.
W przypadku powołania do życia spółki kapitałowej w celu realizacji konkretnych zadań własnych gminy, uchwała powierzająca takiej spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań (wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. I FSK 456/18, oraz wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2590/15).
Artykuł 9 ust. 4 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (DzU z 2021 r., poz. 679; dalej: u.g.k.) określają zadania użyteczności publicznej przez wskazanie celu, jaki powinny spełniać – bieżące oraz nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności – w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Natomiast nie wskazują, nawet przykładowo, o jakie rodzaje zadań chodzi. Treść tych przepisów pozwala stwierdzić, że wyróżniają się one szczególnymi i kwalifikowanymi cechami, a polegają na organizowaniu lub bezpośrednim świadczeniu usług, z tym że świadczeniem usług mogą zajmować się podmioty wymienione w art. 2 u.g.k. Potrzeby, które te usługi zaspokajają, charakteryzowane są jako szczególne oraz kwalifikowane, bo związane z użytecznością publiczną i należące do kategorii elementarnych, absolutnych, podstawowych i powszechnie występujących w sferze infrastruktury technicznej lub społecznej.
Cechy te sprawiają, że usługi, które czynią im zadość, muszą być zawsze wykonywane w sposób bieżący oraz nieprzerwany. Należy podkreślić, że działalność podmiotów świadczących te usługi może być odpłatna lub zarobkowa, ale nie jest bezpośrednio nastawiona na osiąganie zysku. W orzecznictwie podkreślono, że szeroki zakres pojęciowy użyteczności publicznej czyni niemożliwym precyzyjne określenie rodzaju potrzeb zaliczanych do ogólnospołecznych, a tym samym zadań, które mają na celu ich zaspokojenie.
Można tylko wskazać, że powszechnie zaliczane są do usług publicznych: oświetlenie ulic, sygnalizacja świetlna w ruchu drogowym, odwodnienie ulic, urządzanie terenów zielonych oraz rekreacyjnych, a także utrzymanie cmentarzy.
Gwarancje dla obywateli
Regulacje prawne gwarantują obywatelowi gminy dostęp do usług w postaci dostarczania wody, odprowadzania ścieków, przesyłania, dystrybucji oraz sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła do gospodarstw domowych, przewozu osób, świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeń z zakresu pomocy społecznej, edukacyjno-oświatowych, bibliotecznych i prowadzenia targowiska.
W orzecznictwie administracyjnym za nieobjęte ramami użyteczności publicznej uznano: umieszczanie reklam, umieszczanie materiałów informacyjnych na tablicach oraz słupach ogłoszeniowych należących do gminy, ustalanie marży przy dystrybucji biletów jednorazowych, udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego, realizowanie zadań z zakresu kultury fizycznej ukierunkowanej na sport profesjonalny.
Wskazano, że nie należy do zadań o charakterze użyteczności publicznej zaspokajanie potrzeb jednostkowych. Należy mieć na uwadze, że katalog zadań przewidzianych w art. 9 ust. 4 u.s.g. i art. 1 ust. 2 u.g.k. jest otwarty oraz zmienny, a także uwarunkowany cyklem życia mieszkańców, warunkami zewnętrznymi i ogólną sytuacją społeczno-gospodarczą, co wymaga dostosowywania świadczenia usług do tych zmian.
Natomiast stwierdzenie, czy konkretnie świadczone usługi spełniają omówione przesłanki, powinno być dokonywane w stanie faktycznym konkretnej sprawy, przez odniesienie ich do wyróżnionych cech tych zadań, wskazujących na ich wagę dla społeczności gminnej (postanowienie Sądu Najwyższego z 18 maja 2011 r., sygn. III CZP 22/11, z odwołaniem się do wyroku NSA w Warszawie z 19 lipca 2005 r., sygn. I OSK 130/05, oraz do wyroku NSA w Warszawie z 20 października 2005 r., sygn. II OSK 138/05).
Autorka jest radcą prawnym