W art. 171 Konstytucji RP zawarte są konstytucyjne zasady nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2), Sejm na wniosek prezesa Rady Ministrów może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza konstytucję lub ustawy (ust. 3).
Legalność działania
Trybunał Konstytucyjny na tle tej regulacji zaakcentował, że nadzór jest dokonywany przez prezesa Rady Ministrów i wojewodów z punktu widzenia legalności działania samorządu terytorialnego. Trybunał wyjaśnił też, że instytucja nadzoru realizowana jest w granicach i formach określonych w Konstytucji RP i ustawach, a nadzór ten dotyczy konkretnych form działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02, orzecznictwo TK dostępne pod adresem https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Szukaj?cid=1).
Czytaj więcej:
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie również zaznaczał, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, przy czym skutki zastosowania kryterium legalności są łagodzone kryterium proporcjonalności. Wywiódł, że nadzór powinien być sprawowany z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu a znaczeniem interesów, które ma on chronić, jedynie zaś nieistotne naruszenie prawa nie uzasadnia podjęcia czynności nadzorczych (wyroki NSA: z 23 listopada 2023 r., I GSK 1514/22, z 14 listopada 2023 r., III OSK 2810/21, orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nawiązując do treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika to, że działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na pozostawanie tej zasady w logicznym związku z treścią zasady decentralizacji, zgodnie z którą samorząd jest formą nieautonomiczną wykonywania zadań publicznych.
Wywiódł, iż właśnie dlatego, że samorząd nie ma autonomii, a „jedynie” samodzielność, wykonywanie przez niego zadań przekazanych mu przez ustawodawcę podlega nadzorowi. Wyjaśnił też, że treść art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wyklucza dopuszczalność dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która prowadziłaby do przyjęcia istnienia jakiejś sfery działalności samorządu terytorialnego niepodlegającej nadzorowi.
Z kolei kryterium nadzoru w postaci legalności wyklucza dopuszczalność działania samorządu terytorialnego bez umocowania w wyraźnej podstawie prawnej; działanie samorządu terytorialnego nieznajdujące umocowania w wyraźnej podstawie prawnej, a dokonywane wyłącznie z powołaniem się na zasadę jego samodzielności nie spełnia wymogów działania legalnego (wyrok NSA z 15 października 2021 r., III OSK 4023/21, zob. też postanowienie NSA z 24 września 2021 r., III OSK 3944/21). Zasada ta spotkała się również z innymi ujęciami – stwierdzano, że w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP ustawodawca konstytucyjny określił organy nadzoru nad samorządem oraz kryterium nadzoru, co nie oznacza, że czynności nadzorcze podejmowane przez inne organy mogą być podejmowane na podstawie dowolnego kryterium, np. celowościowego, każde zaś władcze wkroczenie w działalność samorządu powinno się opierać na kryterium legalności i to niezależnie od tego, kto takie działanie podejmuje (wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., III OSK 2976/21). Jeszcze dobitniej wyrażono się w innym orzeczeniu, podnosząc, że art. 171 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co a contrario oznacza, że nadzór ten nie może uwzględniać innych przesłanek niż legalność. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, więc nie mogą podejmować działań wprost do ich kompetencji nieprzekazanych (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2580/19, zob. też wyroki NSA: z 17 maja 2018 r., II GSK 5005/16, z 17 maja 2018 r., II GSK 2935/16, z 17 maja 2018 r., II GSK 2237/16, z 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16, z 26 października 2016 r., II OSK 2347/16, z 11 lutego 2015 r., I OSK 2791/14 i z 11 lutego 2015 r., I OSK 2792/14).
Wyjaśniając zasadę z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest z punktu widzenia legalności, stwierdzono – chyba w najprostszy sposób – że tak określone kryterium nadzoru odnosi się do zgodności działań podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego z prawem, czyli z normami powszechnie obowiązującymi, zatem organy nadzoru mogą wkraczać w działalność organów samorządu tylko wówczas, gdy naruszone zostaje prawo (wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1819/12, zob. też wyrok NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1848/12).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że konstytucyjnoprawna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP jest jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Ponadto wywiódł z niej to, że domniemanie właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli wszelkich przejawów działalności samorządu terytorialnego znajduje także potwierdzenie w konstytucyjnej konstrukcji nadzoru (postanowienie NSA z 18 listopada 2021 r., III OSK 5249/21, zob. też postanowienie NSA z 24 września 2021 r., III OSK 3944/21).
Nawiązując do konstytucyjnie zagwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a także wyznaczonych Konstytucją RP granic sprawowanego nadzoru (art. 171 Konstytucji RP), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że normy te nakazują ścieśniającą interpretację przepisów regulujących stosowanie środków nadzorczych (wyroki NSA z 19 lipca 2011 r., I OSK 684/11 i z 7 października 2021 r., I OSK 990/21).
Kompetencje wojewodów…
Pochylając się nad nadzorem sprawowanym przez wojewodów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że obejmuje on wszelkie sprawy związane z działalnością jednostek samorządu terytorialnego, poza sprawami finansowymi, w których nadzór przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej (wyrok NSA z 27 maja 2021 r., I GSK 1767/18). Z kolei udzielenie przez wojewodę upoważnienia pracownikowi urzędu wojewódzkiego do wydawania w jego imieniu rozstrzygnięć nadzorczych w jakiejkolwiek mierze nie może być traktowane jako naruszenie konstytucyjnej pozycji wojewody jako organu nadzoru. Niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie nadzorcze osobiście podpisze wojewoda, czy z jego upoważnienia inny pracownik urzędu wojewódzkiego, to nadal będzie to sprawowanie nadzoru przez wojewodę. Artykuł 171 ust. 2 Konstytucji RP nie wymienia kompetencji nadzorczych wojewody, a jedynie wskazuje na wojewodę jako organ nadzoru (wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., III OSK 7053/21). Oceniając sytuację proceduralną wojewody wyjaśniono ponadto, że skoro wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, to wynika z tego jego uprawnienie, a zarazem interes prawny, do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego niezależnie od ich materialnoadministracyjnego przedmiotu (wyrok NSA z 14 czerwca 2005 r., OSK 1684/04).
…i innych organów
W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdziemy również wiele przykładów i ich ocen, które przybliżają rozumienie i sposób stosowania omawianych unormowań. W orzecznictwie tym problematyczne okazało się odniesienie owych unormowań do zakresu kompetencji kuratorów oświaty, w szczególności przy likwidacji szkół publicznych. Problem ten wydawał się być rozwiązany w momencie, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jest oczywiste, iż kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji RP (wyrok TK z 8 maja 2002 r., K 29/00) i rzeczywiście w większości orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny oceniał ten przypadek, wywodząc taki sam pogląd (wyroki NSA z 18 lipca 2023 r., III OSK 2498/21 i z 5 grudnia 2006 r., I OSK 1377/06, zob. też wyroki NSA: z 29 października 2020 r., I OSK 988/20, z 25 września 2020 r., I OSK 477/20 i z 2 lipca 2020 r., I OSK 3275/19), ale nie brakuje orzeczeń, w których odmiennie ujęto tę problematykę (wyroki NSA z 4 września 2008 r., I OSK 265/08 i z 5 stycznia 2023 r., III OSK 6388/21).
Kolejne przykłady dotyczyły sytuacji, których przedmiotem było uprawnienie do wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę na mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki.
Uznano, że zarówno charakter nadzorowanej działalności (nadanie nazwy ulicy), jak i organ właściwy do wydania tego aktu (wojewoda) oraz charakter i skutki podejmowanego aktu (wkroczenie w działalność jednostki samorządu gminnego i skorygowanie tej działalności) pozwalają na przyjęcie, że zarządzenie zastępcze stanowi rodzaj aktu nadzoru nad działalnością gminną. Z kolei to, iż podstawa prawna do podjęcia tego aktu nie jest zawarta w przepisach ustawy ustrojowej, nie oznacza, że nie jest to nadzór w rozumieniu art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2655/18, a także wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2883/18, zob. też wyroki NSA: z 12 grudnia 2018 r., II OSK 2786/18, z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2840/18 i z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2839/18).
Na tle tej ustawy poczyniono ponadto uwagi dotyczące statusu Instytutu Pamięci Narodowej, stwierdzając, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru, gdyż przyjęcie w drodze wykładni, iż opinia IPN jest wiążąca dla wojewody prowadziłoby do tego, że to IPN byłby w istocie organem nadzoru nad działalnością samorządu, ponieważ wojewoda związany opinią tego podmiotu nie posiadałby jakichkolwiek istotnych kompetencji w zakresie nadzoru (wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2679/18, z odwołaniem się do wyroku NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18).
Inny przykład dotyczył prawa wyborczego – Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kodeks wyborczy w sprawie dotyczącej podziału gminy na okręgi wyborcze nie powierzył weryfikacji wojewodzie będącemu uprawnionym do tego organem nadzoru, lecz sprzecznie z art. 169 ust. 2 i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego w tym zakresie powierzył komisarzowi wyborczemu i Państwowej Komisji Wyborczej (postanowienie NSA z 10 grudnia 2013 r., II OSK 2421/13). Ostatnim z przykładów jest ten, w którym zastrzeżono, że nadzór wojewody nad wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego ograniczony jest do kryterium legalności (wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2789/21).
dr Arkadiusz Turczyn jest radcą prawnym, wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie
