Czy gminy mają obowiązek oceny kondycji finansowej? Jeśli tak, jak często muszą ją przeprowadzać?
Dr hab. Zbigniew Grzymała: Gmina jest oceniana zarówno przez własną radę, Regionalną Izbę Obrachunkową (RIO), jak też mieszkańców podczas wyborów. Ocena kondycji finansowej gminy nie jest tym samym, co ocena kondycji finansowej przedsiębiorstwa. Gminy są kontrolowane na wielu płaszczyznach. Przede wszystkim takiej kontroli podlega budżet gminy, który jest podstawowym planem finansowym gminy ukazującym jej sytuację finansową. Kontrola dochodów i wydatków odbywa się na podstawie dostarczanych sprawozdań finansowych. Jedne dostarczane są co miesiąc, inne co kwartał, jeszcze inne raz na rok. Sprawozdania te trafiają z danych wydziałów gminy do włodarza gminy, a po jego akceptacji do RIO. Izba ta pełni rolę finansowego organu kontrolnego. Przykładowo sprawozdanie Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego (dalej: jst) oraz Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych jst wysyłane jest co miesiąc i raz na rok. Poza tym gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Na przykład zgodnie z art. 37 ustawy o finansach publicznych zarząd jst podaje do publicznej wiadomości w terminie do końca miesiąca następującego po zakończeniu kwartału kwartalną informację o wykonaniu budżetu jst, w tym kwotę deficytu albo nadwyżki, itd. Gmina sporządza też wieloletnie prognozy finansowe, które opiniuje RIO, i przekazuje je ministrowi finansów.
Sporo do powiedzenia ma także rada gminy. Art. 271 ustawy o finansach publicznych nakazuje, aby nie później niż do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym rada gminy podjęła uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu. Oznacza to m.in. ocenę sytuacji finansowej gminy.
Jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, wykonują także audyt wewnętrzny. Prowadzi się go w jst, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jst kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł. To też jest rodzaj oceny, a może bardziej kontroli sytuacji finansowej jst.
Czy chcąc ocenić kondycję finansową jst, należy brać pod uwagę wynik operacyjny, tj. różnicę między bieżącymi dochodami a wydatkami?
Dr hab. Zbigniew Grzymała: Generalnie jednostka samorządu terytorialnego, przede wszystkim gmina, jest postrzegana jako duże gospodarstwo domowe. Istnieją badacze, którzy porównują gminę do przedsiębiorstwa, dla którego głównymi źródłami przychodów są mieszkańcy i podmioty gospodarcze. W mojej ocenie takie podejście nie oddaje jednak istoty gminy. Wynik operacyjny gminy to bieżące dochody minus bieżące wydatki. Wydatki operacyjne związane są z utrzymaniem gminy, są to np. wynagrodzenia pracowników czy wydatki związane z obsługą długu. Porównując do budżetu domowego, wydatki bieżące to wydatki na codziennie potrzeby. Chociaż to pewne uproszczenie, deficyt lub nadwyżka pokazuje, w jakiej sytuacji finansowej jesteśmy.
Na jakie wskaźniki należy zatem zwrócić uwagę, aby ocenić kondycję finansową gminy?
Dr hab. Zbigniew Grzymała: Oprócz wyniku operacyjnego należy zwrócić uwagę na to, jak wysokie jest zadłużenie. Dopiero na podstawie tych dwóch wskaźników można ocenić płynność finansową. Natomiast trzecim istotnym czynnikiem są wydatki inwestycyjne, np. na remonty, budowę infrastruktury technicznej czy społecznej.
Czy ważne jest, czy w ogóle są wydatki na inwestycje, czy może to, jaka jest ich wartość w porównaniu z dochodem?
Dr hab. Zbigniew Grzymała: Jeżeli wskaźnik wydatków inwestycyjnych do dochodów jest większy niż wskaźnik zadłużenia do dochodów, to uważa się, że sytuacja finansowa nie jest zła. Ważne jest jednak, aby zadłużając się na realizację inwestycji, mieć możliwość spłaty tego zadłużenia w rozsądnym okresie. Trzeba także wziąć pod uwagę koszty późniejszego utrzymania tej inwestycji, czyli czy gminę będzie stać na utrzymanie wybudowanej infrastruktury technicznej w niepogorszonym stanie w kolejnych latach.
Na sens wydatków inwestycyjnych patrzy się w dłuższej perspektywie, nawet kilkudziesięciu lat. W niektórych przypadkach dopiero po dziesięciu latach określone inwestycje mogą przynieść owoce w postaci przyciągnięcia przedsiębiorców i nowych mieszkańców, zwiększając w ten sposób dochody gminy, choćby w udziale gminy w podatkach PIT i CIT. Zatem ważną kwestią jest zarówno nadwyżka, jak i inwestycje.
Dr Agnieszka Wójcik-Czerniawska: Gminę należy postrzegać także przez pryzmat modeli ekonomicznych. Ważną kwestią mającą wpływ na dobrą sytuację finansową gminy są przede wszystkim wysokie dochody mieszkańców i przedsiębiorstw, co przekłada się na lepsze finansowanie zadań samorządu terytorialnego. Gminy powinny budować odpowiednie strategie, aby uzyskać takie rezultaty. Od finansów gminy zależy w jakimś sensie dobrostan jej mieszkańców. Dobrostan rozumiany jako jakość, cena i ilość usług komunalnych, w tym bezpieczeństwo, itd.
Na jakie jeszcze pozycje w sprawozdaniu z wykonania budżetu jst należy zwrócić uwagę przy ocenie kondycji finansowej gminy?
Dr hab. Zbigniew Grzymała: Inwestycje w budżecie gminy są wydatkami majątkowymi. Gdy gmina nie inwestuje, to ta pozycja w budżecie wynosi „0”. Nadal pozostają jednak wydatki bieżące, związane z utrzymaniem gminy, z zadaniami własnymi czy z obsługą długu. Ważne jest, aby nie było takich sytuacji, że obsługa długu w strukturze wydatków spowoduje, że wydatki będą wyższe niż dochody. To typowa pułapka finansowa, która może prowadzić do bankructwa gminy. Obowiązujące przepisy przy planowaniu budżetu zobowiązują gminy do ograniczania wskaźnika nadmiernego zadłużenia, co nie pozwala im mieć nadmiernego deficytu. Kontroluje to choćby RIO. Dlatego w praktyce w samorządach jest utrzymana długookresowa równowaga finansowa, aby obsługa długów nie przekraczała wszystkich dochodów. Problemem mogą być poprzednie zobowiązania, których spłata może sprawiać trudności z powodu gorszej bieżącej sytuacji finansowej wynikającej choćby ze zmniejszenia się dochodów w wyniku kryzysu i jego konsekwencji.
Czy jest jakieś równanie na sprawdzenie sytuacji finansowej gminy?
Dr hab. Zbigniew Grzymała: W mojej ocenie podstawowe równanie to, że wszystkie dochody równają się wszystkim wydatkom, ale w praktyce mamy obsługę zadłużenia i inwestycje. Precyzując, należy zwrócić uwagę na relację zadłużenia do dochodów oraz relację inwestycji do dochodów. Jeśli relacja inwestycji do dochodów jest większa przynajmniej w dłuższym okresie niż relacja zadłużenia do dochodów, to jest w porządku. Chodzi o to, aby być w stanie spłacać zaciągnięte zobowiązania.
Jak poprawić sytuację finansową gminy?
Dr hab. Zbigniew Grzymała: Samorządy mogą dokonywać inwestycji na posiadanych terenach inwestycyjnych. Najczęściej są to inwestycje infrastrukturalne wzmacniające potencjał infrastrukturalny gminy, ale mogą też udostępniać te tereny pod inwestycje prywatne, np. gospodarcze. Mogą też sprzedawać własne tereny w różnych celach, np. jako działki budowlane pod nieruchomości mieszkaniowe lub inwestycje gospodarcze. W ten sposób powiększają w danym okresie dochody majątkowe i bilansują budżet czy polepszają sytuację finansową gminy. Gminy dla swoich celów inwestycyjnych, np. budowy stacji uzdatniania wody, mogą skorzystać z kredytu komercyjnego, dotacji, emisji obligacji komunalnych lub przychodowych. Oczywiście na dobrą sytuację finansową gminy ma wpływ wspomniana liczba mieszkańców o jak najwyższych dochodach i dochodowe przedsiębiorstwa, a tym samym wpływy z podatków lub udziału w nich czy opłat, a także wydatki związane z utrzymaniem infrastruktury. To wszystko zależy od indywidualnej strategii rozwoju gminy zawartej najczęściej w wieloletnich planach inwestycyjnych oraz finansowych i realizacji wynikających z niej celów, które mogą być prodochodowe w przyszłości albo nie. Realizacja każdej strategii rozwoju, niezależnie od przewidywanych efektów, wiąże się jednoznacznie z wydatkami na dane inwestycje, które mogą być typowo społeczne – jak zakup i utrzymanie sprzętu do rekreacji, tworzenie terenów zielonych, budowa mieszkań komunalnych lub nawet Towarzystw Budownictwa Społecznego, albo typowo techniczne – jak infrastruktura techniczna. Zwłaszcza przed wyborami widzimy kumulację różnego typu inwestycji. Dodam, że mieszkańcy najlepiej oceniają te inwestycje, które są najbardziej widoczne w samym procesie inwestycyjnym i których rezultaty widać przez kolejne lata. Może to być nowy budynek czy nowa droga, linia tramwajowa, itp. Dostrzegają je bardziej niż inwestycje mniej widoczne optycznie, jak sieci wodociągowe i kanalizacyjne. Także z perspektywy zrealizowanych inwestycji ocenia się często kreatywność gminy, co zwiększa szanse włodarza na wygraną w kolejnych wyborach. Niektóre z tych działań wpłyną bardziej na poprawę finansów gminy, inne mniej, a jeszcze inne wcale.
Jeśli gmina ma ograniczone środki na inwestycje, warto szukać rozwiązań pozabudżetowych. Można zawrzeć współpracę z przedsiębiorcą, który przy budowie np. magazynu zainwestuje też w części w budowę drogi. Takie działania też poprawiają sytuację finansową gminy.
Czy są jeszcze inne rozwiązania, mniej znane, które znacząco mogłyby poprawić sytuację finansową jst?
Dr hab. Zbigniew Grzymała: W okresie międzywojennym gminy w Polsce mogły być właścicielami przedsiębiorstw komercyjnych, z których czerpały korzyści. Obecnie tego rozwiązania się w praktyce nie stosuje, a gminy mogą mieć udziały w przedsiębiorstwach komunalnych. Dla przykładu gmina Mszczonów ma udziały w ciepłowniczej spółce akcyjnej. Spółka ta, jak kiedyś rozmawiałem z ówczesny burmistrzem Józefem Kurkiem, dokonuje ekspansji nawet na inne miasta, a Mszczonów partycypuje w dywidendzie. Podobną taktykę stosują gminy z Europy Zachodniej. W ogóle przedsiębiorstwa komunalne działające w formie organizacyjno-prawnej spółki prawa handlowego, których właścicielami są jst, z reguły generują zyski, które w większej lub mniejszej części zasilają budżet jst. Może się także zdarzyć sytuacja, że właścicielem majątku przedsiębiorstwa komunalnego jest gmina, która dzierżawi ten majątek przedsiębiorstwu. W zamian otrzymuje czynsz dzierżawny, który też poprawia sytuację finansową danej np. gminy.
Z ramienia Szkoły Głównej Handlowej do 2022 r. kierowałem projektem „Regiogmina w województwie kujawsko-pomorskim”. Pani dr Agnieszka Wójcik-Czerniawska była moim zastępcą. Liderem był samorząd marszałkowski tego województwa, a innym partnerem Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu. W ramach wniosków z tego projektu proponowaliśmy, aby przedsiębiorstwa komunalne, których właścicielami są gminy, współtworzyły Lokalny Fundusz Rozwoju Gospodarczego, którego udziałowcami byliby także lokalni przedsiębiorcy, co mogło też przynosić dodatkowe dochody dla gminy. Niestety ta inicjatywa się nie powiodła.
Wydaje nam się, że generalnie w Polsce rola przedsiębiorstw komunalnych jest trochę niedoceniona lub słabo wykorzystana nie tylko w kontekście poprawy sytuacji finansowej jst. Przedsiębiorstwa komunalne za granicą pełnią często wiodącą rolę w aktywizacji lokalnego rozwoju gospodarczego. Na przykład Berliner Stadtreinigung jest bodajże największym w Niemczech przedsiębiorstwem komunalnym zajmującym się szeroko rozumianą gospodarką odpadami. Zatrudnia ok. 5500 pracowników, będąc jednym z największych pracodawców w Berlinie. Promuje ekologiczną gospodarkę, w tym model gospodarki o obiegu zamkniętym, kooperując z lokalnymi przedsiębiorstwami. Jego wpływ na lokalny rozwój, a przez to finanse miasta Berlina, jest nie do przecenienia. Podobne przykłady, ale o mniejszej skali oddziaływania, można zauważyć także w Polsce.
W jaki sposób skarbnik może porównać, czy sytuacja finansowa jego gminy jest lepsza niż gmin sąsiednich?
Dr Agnieszka Wójcik-Czerniawska: Generalnie podsumowując to, co zostało już powiedziane, z punktu widzenia skarbnika najlepszą sytuację finansową ma gmina, w której występują najwyższe względem innych gmin dochody ogółem i wydatki inwestycyjne. Przy czym ta gmina powinna mieć na tle porównywanych z nią gmin najwyższy wynik operacyjny i jednocześnie niski poziom zobowiązań.
dr hab. Zbigniew Grzymała, prof. Szkoły Głównej Handlowej, Zakład Finansów Przedsiębiorstwa, Instytut Finansów, Kolegium Zarządzania i Finansów w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, kierownik studiów podyplomowych „Menedżer Gospodarki Cyrkularnej w Przedsiębiorstwie”
dr Agnieszka Wójcik-Czerniawska z Katedry Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego, Kolegium Zarządzania i Finansów w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie
