Projekt tzw. warszawskiej uchwały krajobrazowej miał uporządkować przestrzeń miejską, ograniczyć chaos reklamowy i stworzyć jasne zasady eksponowania treści komercyjnych. Cel ten trudno kwestionować. Problem polega jednak na tym, że skuteczność takich regulacji zależy nie tylko od ich intencji, lecz przede wszystkim od precyzji przepisów.

Największe wątpliwości dotyczą nadmiernego uszczegółowienia niektórych przepisów, przy jednoczesnym pozostawieniu innych kwestii bez jakiegokolwiek uregulowania. W efekcie przedsiębiorcy, właściciele nieruchomości, reklamodawcy i organy administracji mogą stanąć przed sytuacją, w której dokładnie ten sam przepis będzie interpretowany na kilka różnych sposobów.

Kwestia definicji

Jednym z najważniejszych elementów projektu są definicje, w szczególności definicja „elewacji” i „elewacji reklamowej”. W zamyśle prawodawcy reklamy mają być co do zasady tworzone na elewacji reklamowej. Zgodnie z projektem elewacja to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku lub budowli wraz z otworami, np. okiennymi bądź drzwiowymi, której górną krawędzią są najwyżej położone elementy ściany, w tym przesłaniające bądź przewyższające dach, a jej wysokość to mierzona w osi pionowej odległość między punktem styku elewacji z poziomem terenu a górną krawędzią elewacji, przy czym wysokość ta może być odmienna dla różnych fragmentów elewacji.

Z kolei elewacja reklamowa to elewacja, na której nie znajduje się dekoracja architektoniczna, jak również otwory okienne i drzwiowe o łącznej powierzchni większej niż 7 proc. powierzchni elewacji, oraz która znajduje się poza obszarem wskazanym w § 6 załącznika nr 1 do uchwały. Ponadto elewacja reklamowa musi przynależeć do budynku lub budowli, którego inna elewacja znajduje się bezpośrednio przy granicy działki z pasem drogowym. Płaszczyzna elewacji reklamowej musi bezpośrednio stykać się z granicą pasa drogowego.

W definicji elewacji reklamowej wykorzystane zostało sformułowanie „dekoracja architektoniczna”, które również zostało zdefiniowane. Zgodnie z projektem dekoracja architektoniczna to każdy dekoracyjny element elewacji lub ogrodzeń niebędący spoiwem elementów konstrukcyjnych, w szczególności ornament, gzyms, profil, uskok, pilaster, kolumna, półkolumna, rzeźba, płaskorzeźba, boniowanie, miejsce zmiany materiału wykończeniowego, lizena, obramienie okienne lub drzwiowe, mozaika, sgraffito, polichromia, płycina, blenda, ozdobna krata.

Wątpliwości interpretacyjne

Na pozór zrozumiałe i oczywiste definicje mogą jednak rodzić szereg wątpliwości interpretacyjnych. Definicja elewacji nie wyjaśnia, jak należy traktować niektóre elementy, które często pojawiają się na budynkach, np. wnęki pionowe, odnosi się jedynie do pojęcia osi pionowej i wskazuje, że elewację należy liczyć od punktu styku elewacji z poziomem terenu do górnej krawędzi elewacji. Z tego względu nie jest jasne, czy tego typu elementy tworzą nową, osobną elewację, czy też elewację należy liczyć od najbardziej odległej krawędzi bocznej do drugiej najbardziej odległej krawędzi bocznej.

Sytuacja nie jest również jasna w zakresie elementów konstrukcyjnych budynków, które nie stykają się z poziomem terenu. Elementy te można uznać za otwory, o których mowa w definicji, ponieważ jest to pojęcie na tyle szerokie, że pomieści praktycznie wszystko, a jednocześnie niepasujące do różnego rodzaju elementów, które można znaleźć na budynkach.

Jeszcze większe wątpliwości interpretacyjne budzi użyte w definicji pojęcia elewacji reklamowej określenie „otworów, np. okiennych i drzwiowych”, których powierzchnia nie może być większa niż 7 proc. powierzchni elewacji. Ponowne użycie sformułowania „otwory”, przy jednoczesnym wskazaniu ich przykładów, powoduje, że nie wiadomo, jak traktować takie elementy jak np. prześwit garażowy lub wentylacyjny. Czy są to otwory okienne? Jakimi parametrami należy się posługiwać dla ustalenia, czy i z jakimi otworami mamy do czynienia?

Trudności interpretacyjne stanowi również użyte w definicji dekoracji architektonicznej sformułowanie „każdy dekoracyjny element elewacji lub ogrodzenia”. Użycie tak szerokiego sformułowania powoduje, że elewację będzie trzeba badać pod kątem jakiegokolwiek, nawet najmniejszego dekoracyjnego elementu, a samo to pojęcie nie jest jednoznaczne i będzie powodować spory w interpretacji.

Pas ruchu

W definicji elewacji reklamowej wskazano liczne wymagania, które muszą zostać spełnione, aby elewację można było uznać za reklamową. Dwa wymagania dotyczą zależności elewacji i elewacji reklamowej od pasa drogowego, a ich sens wydaje się wątpliwy.

Projekt zakłada, że elewacja reklamowa musi przynależeć do budynku lub budowli, którego inna elewacja znajduje się bezpośrednio przy granicy działki z pasem drogowym, a płaszczyzna elewacji reklamowej musi bezpośrednio stykać się z granicą pasa drogowego.

W pierwszej kolejności sam wymóg, że elewacja reklamowa musi bezpośrednio stykać się z granicą pasa drogowego, wydaje się niepotrzebny i ograniczający możliwość sytuowania reklam na budynkach, które nie stykają się z pasem drogowym.

W drugiej kolejności, biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenie, tym bardziej nielogiczne jest ograniczenie możliwości sytuowania reklam, jeżeli budynek nie posiada innej elewacji bezpośrednio przy granicy działki z pasem drogowym. Prawodawca wprowadził powyższy zapis, mimo że inna elewacja nie wpływa w żaden sposób na elewację reklamową. Tym bardziej niezrozumiały jest wymóg bezpośredniego graniczenia z pasem drogowym.

Propozycja definicji elewacji reklamowej stanowi przykład nadmiernej szczegółowości w tworzeniu przepisów, co w konsekwencji niepotrzebnie ogranicza możliwości twórców reklamy zewnętrznej.

Różne formy reklamy

Projekt definiuje również dopuszczalne formy reklamy, np. mural reklamowy, formę ażurową czy nośnik reklamowy formatu małego, średniego i dużego. Jednocześnie projekt stanowi, że dopuszcza sytuowanie reklam jedynie na podstawie przepisów uchwały, co rodzi pytanie o możliwość tworzenia reklam odbiegających od przewidzianej definicji lub łączących dopuszczalne formy.

Dobrym przykładem takiej sytuacji może być reklama łącząca formę muralu reklamowego z formą ażurową. Zgodnie z definicją forma ażurowa nie może mieć tła, a mural reklamowy to wyłącznie tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w postaci powłoki malarskiej.

Z uwagi na powyższe przy połączeniu tych dwóch form z łatwością może dojść do powstania nowej (nieuwzględnionej w projekcie uchwały) formy reklamy, co w obecnym projekcie przepisów wydaje się być zakazane, ponieważ nie przewidziano odpowiednich regulacji. Powyższa sytuacja powoduje niepewność co do możliwości łączenia różnych form reklamy i powinna zostać jednoznacznie rozwiązana przez prawodawcę przez dodanie odpowiednich przepisów – najlepiej umożliwiających łączenie różnych form reklamy.

Idea wymagająca dopracowania

Analiza projektu pokazuje, że wiele kluczowych pojęć pozostaje niedookreślonych. Dotyczy to między innymi sposobu liczenia powierzchni elewacji, kwalifikowania dekoracji architektonicznych, ustalania relacji elewacji reklamowej do pasa drogowego i zasad łączenia różnych form reklamy. W obecnym kształcie przepisy mogą prowadzić do licznych sporów interpretacyjnych. Co istotne, problem ten nie dotyczy wyłącznie branży reklamowej. Niejasne regulacje oznaczają również trudności dla właścicieli nieruchomości, architektów i samych organów administracji odpowiedzialnych za ich stosowanie.

Dlatego najważniejszym wnioskiem płynącym z analizy projektu uchwały krajobrazowej jest potrzeba doprecyzowania go jeszcze przed uchwaleniem. Tylko precyzyjne i jednoznaczne przepisy mogą zapewnić realizację celu uchwały krajobrazowej bez tworzenia nowych problemów prawnych i administracyjnych.

autor: Dorota Rzążewska, radca prawny, JWP Legal; Mikołaj Maliński, radca prawny, JWP Legal