Sejm 14 czerwca tego roku uchwalił ustawę o ochronie sygnalistów, której celem jest ochrona osób zgłaszających naruszenie prawa niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy lub pełnienia służby. Ustawa została podpisana przez prezydenta 19 czerwca i opublikowana w Dzienniku Ustaw 24 czerwca ( poz. 928) . Ma wejść w życie 3 miesiące po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.
Kara za brak ustawy o sygnalistach
Nowe regulacje implementują dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady UE, która powinna być wprowadzona przez kraje członkowskie UE do 17 grudnia 2021 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zdecydował niedawno, że Polska ma płacić 40 tys. euro za każdy dzień od ogłoszenia wyroku do wdrożenia ustawy o sygnalistach. W końcu jednak ustawę udało się uchwalić i przekazać do podpisu prezydenta.
Ochrona dla sygnalistów
Jak wynika z nowej ustawy sygnalista to osoba zgłaszająca nieprawidłowości w związku z zatrudnieniem, działająca – co ważne – w interesie wspólnym i dobrej wierze, a nie dla własnych korzyści. Taka osoba może być narażona na działania odwetowe takie jak mobbing, pozbawienie awansu czy premii, czemu przeciwdziałać ma właśnie ustawa o ochronie sygnalistów. Nowe przepisy zakładają, że sygnalista, który doświadczył działań odwetowych, będzie mógł wystąpić o zadośćuczynienie lub odszkodowanie. Instytucją odpowiedzialną za udzielanie wsparcia sygnalistom będzie Rzecznik Praw Obywatelskich.
Czytaj więcej:
Ustawa o sygnalistach i obowiązki przedsiębiorców
Po wejściu w życie ustawy pracodawca będzie miał obowiązek opracowania procedury zgłoszeń wewnętrznych określających zasady przyjmowania takich zgłoszeń. Będzie musiał także stworzyć kanały ich przyjmowania. Sygnalistą będzie mógł zostać zarówno pracownik – niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy, jak i były pracownik, funkcjonariusz, żołnierz zawodowy, zleceniobiorca, stażysta czy wolontariusz.
Czytaj więcej:
Ustawa o sygnalistach bez prawa pracy
Sprawą, która budziła duży sprzeciw przedstawicieli pracodawców i przedsiębiorców był katalog naruszeń, które mogą być przedmiotem zgłoszenia sygnalisty. Chodziło w szczególności o możliwość zgłaszania przypadków dotyczących prawa pracy. Według przeciwników takiego rozwiązania mogło by to spowodować, że zgłoszenia sygnalistów skupiłyby się właśnie na sprawach związanych z zatrudnieniem, a nie na naruszeniach prawa publicznego. Istniały też obawy, że przepisy ustawy będą wykorzystywane niezgodnie z ich przeznaczeniem, przykładowo do uzyskania ochrony przed zwolnieniem. Ostatecznie Sejm przyjął poprawki Senatu, który wykreślił z katalogu zgłoszeń sprawy z zakresu prawa pracy. Nowe przepisy mają w większości rozwiązań wejść w życie po trzech miesiącach od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.
65 proc. uczestników panelu prawników uważa, że prawo pracy nie powinno być ujęte w katalogu naruszeń, które mogą być przedmiotem zgłoszenia sygnalisty. 29 proc. jest przeciwnego zdania.
Czytaj więcej
Przypadki łamania prawa pracy nie będą objęte procedurą sygnalizowania naruszeń. Sejm zdecydował ws. sygnalistów.
Teza 1: Katalog naruszeń, które mogą być przedmiotem zgłoszenia sygnalisty powinien być ograniczony tylko do przepisów dotyczących prawa publicznego np. zamówień publicznych, zapobiegania praniu brudnych pieniędzy czy ochrony środowiska . Prawo pracy nie powinno być ujęte w katalogu naruszeń, które mogą być przedmiotem zgłoszenia sygnalisty.
Liczba respondentów: 17
Opinie ekspertów (17)
Ogólne wyłączenie sygnalizacji o naruszeniach prawa pracy jest zbyt daleko idące. O ile można zrozumieć nieobjęcie ustawą naruszeń o charakterze indywidualnym, dotyczących konkretnych osób, o tyle naruszenia o charakterze ogólnym - zwłaszcza w sytuacji generalnej słabości związków zawodowych - bez zapewnienia ochrony sygnalistom mogą znajdować się poza efektywną kontrolą publiczną. Dodać należy występowanie kategorii zatrudnienia znajdujących się w pewnym stopniu pośrodku pomiędzy prawem publicznym a prawem pracy, poczynając od statusu członków korpusu służby cywilnej. W ich przypadku, już naruszanie ich uprawnień pracowniczych (czy szerzej - zatrudnieniowych) może oznaczać naruszanie interesu publicznego, w celu zapewnienia którego tworzy się poszczególne pragmatyki służbowe.
W doktrynie pojawia się wątpliwość czy prawo pracy postrzegane winno być jako prawo prywatne z elementami prawa publicznego czy też już jako sfera prawa publicznego. A. Sobczyk [w:] D. Dörre-Kolasa, M. Gładoch, P. Korus, L. Mitrus, A. Sobczyk, J. Stelina, M. Zieleniecki, Kodeks pracy. Komentarz, pod red. A. Sobczyk, Warszawa 2014, s. IX. Pierwszy przykład z brzegu. Prawo pracy obejmuje instytucje o szeroko rozumianym charakterze socjalnym: wynagrodzenie chorobowe, świadczenia powypadkowe, świadczenia związane z rodzicielstwem, świadczenie urlopowe. Częścią prawa pracy jest zbiorowe prawo pracy. Należy wskazać źródła prawa pracy, które powstają w drodze umowy partnerów społecznych. Układy zbiorowe pracy i inne zbiorowe porozumienia nazywane umowami zbiorowymi nie są umowami prawa cywilnego. Prawo pracy zawiera szereg norm ochronnych.
Objęcie zakresem prawa pracy nie wynika wprost z przepisów dyrektywy. Jest to nasza autorska interpretacja przepisów unijnych, która nie znajduje za bardzo w nich uzasadnienia.
Prawo pracy nie powinno być obligatoryjnym elementem procedury zgłoszenia. Dyrektywa 2019/1937 wskazuje na ochronę interesu publicznego, a nie spraw indywidualnych. Pozytywnie oceniam zatem poprawkę Senatu RP do ustawy o ochronie sygnalistów, dotyczącą usunięcia prawa pracy z zakresu przedmiotowego ustawy.
Moim zdaniem prawo pracy powinno pozostać pod nadzorem i kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy. Otóż zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o sygnalistach, Rzecznik Praw Obywatelskich „przyjmuje zgłoszenia zewnętrzne o naruszeniach prawa w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1–17, dokonuje ich wstępnej weryfikacji i przekazuje je organowi publicznemu właściwemu do podjęcia działań następczych”. Z powyższego artykułu wynika, iż po wstępnej weryfikacji zgłoszenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa i tak trafi do Państwowej Inspekcji Pracy. Zatem włączenie prawa pracy do ustawy o sygnalistach spowodowało by nadmierną, dodatkową biurokrację oraz znacząco wydłuży czas załatwienia sprawy.
W mojej ocenie regulacja ta, a przynajmniej jej założenia są słuszne(tj. państwo ma dostać informacje o naruszeniach/nadużyciach; ten, kto zgłasza ma być chroniony). Z drugiej strony należy spojrzeć na temat szerzej, m.in. w kontekście problemów na rynku pracy, a w dużej mierze obciążeń wynagrodzeń narzutami publicznoprawnymi (ZUS, podatki) i stale rosnącymi obowiązkami pracodawców (np. PPK, wzrost płacy minimalnej, BDO, etc.). Z założenia interes pracownika i pracodawcy powinien się równoważyć, natomiast mam wrażenie, że ostatnie zmiany przepisów są dokonywane głównie kosztem tych drugich. Stąd też z pewnością mechanizm będzie wykorzystywany przez sygnalistów także wyłączenie z punktu widzenia ich własnego interesu (a nie w dbałości o interesy publiczne). Przypadki naruszenia prawa pracy można zgłaszać już obecnie (do PIP, czy sądów pracy), tu być może warto zainwestować w większą edukację pracowników, aby wiedzieli jak ze swoich praw korzystać.
Musimy rozróżnić przypadki kiedy działamy w swoim interesie lub innych osób. W swoim, mamy prawo do sądu pracy. W cudzym, powinniśmy mieć prawo działania/zgłaszania.
Sygnaliści powinni mieć ochronę od momentu zgłoszenia
Jeśli natomiast chodzi o zagadnienie, czy sygnaliści powinni być objęci ochroną przed działaniami odwetowymi już od momentu dokonania, to zgodziło się z tą tezą aż 88 proc. panelistów. Tylko 6 proc. było przeciwnego zdania.
Teza 2: Sygnaliści powinni być objęci ochroną przed działaniami odwetowymi już od momentu dokonania zgłoszenia.
Liczba respondentów: 17
Opinie ekspertów (17)
Ustawa słusznie obejmuje sygnalistów stosowną ochroną. Pracodawcy, którzy podejmą działania represyjne wobec sygnalistów będą podlegać odpowiedzialności. Dolny pułap odszkodowania za działania odwetowe wobec sygnalisty został ustanowiony jako jednokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Ustawa przewiduje także odpowiedzialność karną za uniemożliwianie lub utrudnianie zgłoszenia, działania odwetowe, ujawnianie tożsamości sygnalisty i osób powiązanych, nieustanowienie lub nieprawidłowe ustanowienie procedury zgłoszeń wewnętrznych oraz zgłoszenie lub ujawnienie publiczne dokonane w złej wierze.
Problematyczna będzie ochrona w tym względzie funkcjonariuszy służb mundurowych oraz żołnierzy zawodowych. W formacjach hierarchicznych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo stwierdzenie, że w danej sytuacji mamy do czynienia z działaniem sygnalisty może być utrudnione. Wątpliwości z uznaniem za sygnalistę mogą w szczególności wynikać z pozycji w hierarchii służbowej oraz zakresu obowiązków służbowych funkcjonariusza publicznego. Wydaje się, że wątpliwe będzie przyznanie statusu sygnalisty osobie, która ze względu na zakres obowiązków służbowych ponosi odpowiedzialność za niedopełnienie lub przekroczenie obowiązków w rozumieniu art. 231 k.k. W formacjach hierarchicznych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo szereg działań demaskacyjnych może być trudny do interpretacji. W praktyce bycie sygnalistą w służbach mundurowych może stanowić zagrożenie dla sygnalisty. Istnieje bowiem możliwości podejmowania działań wobec sygnalisty mundurowego, które będą uzasadniane interesem służby, a faktycznym ich celem będzie odwet. Ponadto w formacjach hierarchicznego podporządkowania dochodzi do szeregu naruszeń, których nie uwzględniono w obecnym kształcie ustawy. Z podanych względów większość naruszeń mających miejsce w formacjach mundurowych nie będzie zgłaszana.
Wyzwaniem jest kwestia nadużywania tej ochrony. Już dzisiaj działają w Polsce firmy międzynarodowe, które mają tego rodzaju rozwiązania. Niestety część pracowników traktuje ochronę jaką dają im wewnętrzne przepisy zakładowe jako swoistą ucieczkę przed odpowiedzialnością. Wprowadzenie takich zasad rangi ustawowej pogłębi to niepożądane zjawisko nadużywania ochrony. Ponadto samo sfomułowanie "działania odwetowe" z góry niejako zakłada złą wolę pracodawcy. Naprawdę polski ustawodawca nie powinien powielać stereotypów rodem z podręcznik z czasów słusznie minionych
Od poziomu ochrony prawnej zależeć będzie aktywność sygnalistów.
Jeśli mówimy o ochronie sygnalistów, to z założenia powinni być objęci ochroną od złożenia zgłoszenia. Wówczas regulacja ta faktycznie chroni sygnalistę.
Nie mam wątpliwości co do tego, że ochrona dla sygnalistów powinna być przyznana już od momentu samego dokonania zgłoszenia. Taki model funkcjonujący na świecie okazuje się być najbardziej skutecznym. W przeciwnym przypadku zapisy tej ustawy będą martwe. Dlatego weryfikacja zgłoszeń musi przebiegać sprawnie aby wyeliminować wszelkie próby wykorzystania zapisów ustawy do osiągania własnych celów przez zgłaszających, takich jak przykładowo uzyskanie dodatkowej ochrony przed zwolnieniem czy też walka z konkurencją. Do tego bez wątpienia potrzebne jest stworzenie w każdej firmie odpowiednich procedur wewnętrznych.
Weryfikacja zgłoszenia jest bardzo ważna. Często zgłoszenie jest wykorzystywane jako ochrona przed spodziewanym - uzasadnionym - działaniem pracodawcy.
Zgłoszenia od sygnalistów będą trafiać do Rzecznika Praw Obywatelskich
Poprosiliśmy też ekspertów o ocenę tezy, że Rzecznik Praw Obywatelskich powinien być podmiotem właściwym do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych od sygnalistów. Zgodziło się z tym 71 proc. prawników a 24 proc. nie.
Teza 3: Rzecznik praw obywatelskich powinien być podmiotem właściwym do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych od sygnalistów.
Liczba respondentów: 17
Opinie ekspertów (17)
RPO jest urzędem "zewnętrznym" o dużym autorytecie.
W zasadzie nie ma większego znaczenia w mojej ocenie jaki organ/podmiot będzie przyjmował zgłoszenia (chyba bez większego sensu byłoby powoływanie zupełnie nowej struktury). Niemniej jednak wydaje się że inne podmioty poza RPO są do tego być może nawet lepiej przygotowane (np. PIP). Chodzi raczej o zbudowanie struktury, która będzie funkcjonowała sprawnie (np. poprzez wymianę informacji od sygnalisty z innymi właściwymi w sprawie instytucjami/organami/podmiotami), a nie o to do kogo będzie adresowano informację od sygnalisty.
Moim zdaniem to naturalny wybór.
Rzecznik Praw Obywatelskich zasadnie pełni rolę „organu centralnego” w systemie ochrony sygnalistów oraz zapewnia wsparcie i przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych.
Nie każde zgłoszenie dokonane przez sygnalistę jest potencjalnym naruszeniem praw obywatelskich. Byłbym ostrożny z takim pomysłem.
Każdy kto kiedykolwiek zgłaszał jakąś sprawę do Rzecznika Praw Obywatelskich wie, że organ ten ma bardzo dużo pracy i ograniczone zasoby. Na załatwienie sprawy u Rzecznika czeka się po prostu długo. Obawiam się, że nawet po dokonaniu zmian organizacyjnych i przyznaniu dodatkowych środków budżetowych przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych od sygnalistów przez RPO będzie rozwiązaniem mało efektywnym. Przyznać na pewno trzeba, że Rzecznik cieszy się dużym szacunkiem i zaufaniem społecznym i rozumiem chęć wykorzystania przez ustawodawcę dużego doświadczenia tego organu.
Urząd RPO stanie się niewydolny po dwóch tygodniach od wejścia w życie ustawy.
Ponieważ są to nowe obowiązki - konieczne jest dodanie etatu lub etatów do biura RPO i odpowiednie do potrzeb i nakładu pracy - zaplanowanie finansowania nowych zadań z budżetu państwa.
W aktualnym ustroju organów w naszym państwie wybór RPO wydaje się uzasadniony, chociażby ze względu na niezależność i doświadczenie w rozpatrywaniu spraw z zakresu praw i wolności obywatelskich (w tym ich naruszania). Jednak według mnie optymalnym rozwiązaniem byłoby ustanowienie odrębnego, wyspecjalizowanego i niezależnego organu w tym obszarze, chociaż zdaję sobie, że postulat tworzenia nowych rodzajów administracji zawsze budzi sprzeciw społeczny.
Czytaj więcej
Kto może, a kto nie może zostać sygnalistą? Jak uniknąć konsekwencji ze strony pracodawcy? Co może zgłaszać sygnalista i do kogo kierować powinien swoje zgłoszenia? Eksperci odpowiadają na najważniejsze pytania dotyczące sygnalistów.
