Przedstawiony przez ministerstwo rodziny, pracy i polityki społecznej projekt ustawy z 18 marca 2016 r. o zmianie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oraz innych ustaw jest aktem rewolucyjnym, który stawia Polskę w pozycji europejskiego lidera w zakresie usztywnienia zasad świadczenia pracy na podstawie umów cywilnoprawnych. Powstaje jednak pytanie, jakie będą skutki tego rozwiązania dla polskiego rynku pracy i czy wbrew oczekiwaniom ustawodawcy projektowana zmiana, zamiast zwiększenia bezpieczeństwa socjalnego, nie doprowadzi do gwałtownego rozwoju szarej strefy. Firmy z branży usług ochroniarskich czy usług sprzątania zastanawiają się nad dalszą rentownością prowadzenia biznesu po wprowadzeniu stawki wynagrodzenia minimalnego w kwocie 12 złotych za godzinę. Po pozytywnym zaopiniowaniu projektu przez Radę Dialogu Społecznego 7 kwietnia br. może się okazać, że zmiana wejdzie w życie nie w tym roku, ale od 1 stycznia 2017 r., a do tego od razu stawka pensji minimalnej ma zostać zwaloryzowana.
Nowe obowiązki
Wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej za pracę świadczoną na podstawie umów cywilnoprawnych zapowiedziała w swoim exposé premier Beata Szydło. Zgodnie z tą obietnicą rząd przygotował projekt ustawy, który 18 marca trafił do opiniowania. Zakłada on wiele zmian związanych z wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego „minimalnego wynagrodzenia", które odnosi się do wynagrodzenia za godzinę wykonywania zlecenia lub świadczenia usług. W projekcie zdefiniowano „przyjmującego zlecenie lub świadczącego usługi" jako osobę fizyczną, która przyjmuje zlecenie albo świadczy usługi na podstawie umów-zleceń bądź współpracy na rzecz przedsiębiorcy albo innej jednostki organizacyjnej w ramach prowadzonej przez te podmioty działalności. Ustawa obejmuje również osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą niezatrudniające pracowników.
Zgodnie z uzasadnieniem projektu nowe prawo ma na celu uzyskanie pozytywnej zmiany na rynku pracy poprzez przeciwdziałanie nadużywaniu umów cywilnoprawnych oraz wprowadzenie ochrony osób otrzymujących wynagrodzenie na najniższym poziomie. Ochrona zleceniobiorców i współpracowników ma opierać się przede wszystkim na:
- obowiązku wypłaty minimalnego wynagrodzenia w formie pieniężnej,
- obowiązek prowadzenia ewidencji godzin przepracowanych na podstawie umowy,
Polska na tle innych państw europejskich
- możliwość nałożenia na przedsiębiorcę kary grzywny od 1 tys. do 30 tys. złotych w razie wypłaty wynagrodzenia niższego niż minimalne.
Na podstawie projektowanej ustawy dodatkowe kompetencje ma uzyskać Państwowa Inspekcja Pracy. Po wejściu w życie nowych przepisów będzie miała prawo nadzoru i kontroli ich przestrzegania przez przedsiębiorców.
Bez swobody umów
Przedmiotem niniejszej analizy nie jest ocena projektowanych przepisów pod kątem ich spójności z systemem prawa cywilnego ani ich ocena z punktu widzenia zasady swobody umów. Na marginesie należy jednak zauważyć, że nowe przepisy prowadzą do głębokiej ingerencji państwa w relacje między stronami stosunku cywilnoprawnego.
Już na poziomie konsultacji międzyresortowych pojawiły się wątpliwości dotyczące celowości objęcia przedmiotowymi regulacjami osób prowadzących działalność gospodarczą (tak: Ministerstwo Rozwoju w piśmie z 8 lutego 2016 r.). Znowelizowana ustawa spowoduje bowiem zmiany systemowe, gdyż ograniczy swobodę zawierania umów cywilnoprawnych – strony nie będą mogły ułożyć stosunku prawnego według własnego uznania ograniczonego naturą stosunku i zasadami współżycia społecznego, ale będą musiały także uwzględniać wysokość wynagrodzenia, które będzie musiało odpowiadać regulacjom ustawowym.
Nieznane skutki zmian
Ocena skutków regulacji dotycząca nowelizacji nie określa precyzyjnie wpływu nowych przepisów na rynek pracy. Co więcej, w dokumencie tym znajduje się stwierdzenie, że: „Wprowadzenie stawki godzinowej za pracę wykonywaną w ramach umów-zleceń i umów o świadczenie usług może spowodować zmniejszenie liczby osób, które wykonują pracę na podstawie takich umów, natomiast wzrost liczby osób pracujących na podstawie umowy o pracę, aczkolwiek nie można wykluczyć również niewielkiego wzrostu rozmiarów szarej strefy". Dla przykładu Polska Izba Ochrony w stanowisku z 8 lutego 2016 r. dotyczącym projektu szacuje, że wprowadzenie tej zmiany spowoduje wzrost kosztów zatrudnienia o 28 proc.
Mając na uwadze powyższe, nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której zleceniodawcy będą się starali zrekompensować sobie wyższe koszty zatrudnienia, np. przez zobowiązanie zleceniobiorcy (współpracownika) do poniesienia kosztów wynajmu sprzętu od dającego zlecenie czy uczestnictwa w płatnym szkoleniu. W takim przypadku zgodnie z Kodeksem cywilnym strony będą mogły dowolnie uregulować zasady odpłatności tych dodatkowych świadczeń, a zleceniobiorca może zostać zobowiązany do ich pokrycia z wynagrodzenia. Innym sposobem na obejście przepisów nowelizacji może być zawieranie umów o dzieło albo innych nienazwanych kontraktów niepodlegających regulacjom dotyczącym umów zlecenia i współpracy.
Zabezpieczenie socjalne za wszelką cenę
Jeśli intencją ustawodawcy było dążenie do zabezpieczenia socjalnego zleceniobiorców i promocja zatrudnienia na podstawie umów o pracę, które charakteryzują się największym zakresem ochrony pracownika, to być może należało rozważyć zmiany prawa, które nie ingerują drastycznie w elastyczność stosunków kontraktowych. W żadnym państwie Unii Europejskiej umowy cywilnoprawne zawierane w ramach prowadzenia działalności gospodarczej nie podlegają przepisom o ustawowej stawce minimalnego wynagrodzenia (ani miesięcznej ani godzinowej). Brak takich rozwiązań w państwach członkowskich, mimo zdiagnozowanego w wielu przypadkach nadużywania formy tzw. samozatrudnienia w ramach stosunków zatrudnienia, może świadczyć o tym, iż takie działanie jest oceniane jako nadmierna ingerencja w obowiązującą w prawie cywilnym zasadę swobody umów.
Warto również zwrócić uwagę na to, że polski system prawa pracy zawiera wiele mechanizmów, które ułatwiają identyfikację stosunku zatrudnienia jako umowy o pracę w przypadku, gdy faktycznie relacja między stronami ma charakter pracowniczy. Podobne rozwiązania są stosowane m.in. w Belgii i na Malcie. Wówczas osoby, które świadczą pracę w stosunku pracy, byłyby chronione płacowo za pomocą regulacji dotyczącej wynagrodzenia minimalnego za pracę – bez konieczności ingerencji państwa w stosunek umowny. Takie rozwiązanie w połączeniu z odpowiednim wzrostem płacy minimalnej mogłoby przynieść podobne skutki jak proponowana nowelizacja, jednak bez tworzenia zagrożeń w postaci wzrostu szarej strefy. Doświadczenie wprowadzenia płacy minimalnej w Niemczech wskazuje, że może to mieć pozytywny skutek dla struktury rynku pracy. W styczniu 2016 r. stopa bezrobocia w profesjach niesezonowych wyniosła w Niemczech 6,2 proc., tym samym osiągając najniższy poziom od zjednoczenia Niemiec.
Plus ewidencja
Aby stawka godzinowa mogła być skutecznie egzekwowana, nowelizacja zakłada wprowadzenie obowiązku prowadzenia ewidencji czasu wykonywania zlecenia przez zatrudnionych. Taki obowiązek może być jednak nieproporcjonalnie dużym obciążeniem finansowym, trwale obniżającym rentowność prowadzonej przez małe i średnie przedsiębiorstwa działalności. Ustawa co prawda nie nakazuje bezpośrednio zawierania umów zlecenia i współpracy w formie pisemnej, ale wprowadza obowiązek pisemnego potwierdzania liczby przepracowanych godzin. Taka regulacja może doprowadzić do wzrostu liczby sporów na tle zawieranych umów w kontekście należnego wynagrodzenia, które to spory będą musiały być rozstrzygane przez sądy cywilne.
Polska liderem w Unii Europejskiej
Minimalne wynagrodzenie za godzinę wykonywania zlecenia lub świadczenia usług określone przez ustawodawcę stanowi ewenement na skalę europejską. Minimalne stawki są ustalane, ale dla wynagrodzenia z umów o pracę. Według stanu na 1 marca 2016 r. stawka ustawowej płacy minimalnej obowiązuje w 22 spośród 28 państw członkowskich Unii Europejskiej. W Austrii, na Cyprze, w Danii, w Finlandii, Szwecji i we Włoszech nie ma takich regulacji. Tylko w Wielkiej Brytanii przepisy o płacy minimalnej stosuje się wprost także do umów cywilnoprawnych. Dotyczy to jednak tylko tych pracowników, którzy nie prowadzą działalności gospodarczej. W Szwecji natomiast do umów cywilnoprawnych zastosowanie mają układy zbiorowe pracy w zakresie stawki płacy minimalnej na zasadzie tzw. rozszerzonej skuteczności. Należy podkreślić, że w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej nie obowiązują minimalne ustawowe stawki godzinowe w przypadku świadczenia pracy na podstawie umów cywilnoprawnych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
Po wejściu w życie nowelizacji Polska stanie się więc liderem w zakresie ochrony socjalnej osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych. Dodając do tego fakt, że od 1 stycznia 2016 r. zaczęły obowiązywać nowe przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU z 2014 r., poz. 1831), która wprowadziła zasadę oskładkowania zlecenia do pułapu minimalnej płacy, a także fakt, iż w wypadku wykonywania pracy pod nadzorem i na ryzyko pracodawcy istnieje domniemanie istnienia stosunku pracy (art. 22 § 11 kodeksu pracy) – polskie prawo stanie się jednym z najbardziej restrykcyjnych w Europie.
Zdaniem autorki
Weronika Papucewicz, prawnik w kancelarii Chajec, Don-Siemion & Żyto
Rozwiązania europejskie na bolączki rynku pracy
Nie tylko Polska boryka się z problemami nadużywania przez przedsiębiorców umów cywilnoprawnych w stosunku do osób zatrudnionych de facto na podstawie stosunku pracy. Jednak żadne z państw UE nie zdecydowało się na tak daleko idące rozwiązania, które nie zostały poparte szczegółową oceną skutków regulacji. Przykładowo, w niektórych państwach UE wprowadzono zróżnicowanie płacy minimalnej w zależności od charakteru pracy czy wieku. W Belgii i Luksemburgu płaca minimalna jest różna dla pracowników wykonujących pracę umysłową i wykonujących pracę fizyczną.
Rozwiązaniem, które może ograniczyć negatywne skutki wprowadzonej propozycji jest wprowadzenie stawki płacy minimalnej dla określonych profesji (albo wyłączenie ich spod tej regulacji). Na Cyprze stawki płacy minimalnej określane są ustawowo tylko dla niektórych zawodów – m.in. opiekunek, pielęgniarek, pracowników biurowych, sprzedawców i ochroniarzy. W Irlandii, jeśli pracodawca nie jest w stanie wypłacać minimalnego wynagrodzenia z powodu problemów finansowych, właściwy sąd pracy może zwolnić go z takiego obowiązku na okres od trzech miesięcy od roku.
Również Komisja Europejska pracuje nad rozwiązaniem, które ma spowodować ochronę socjalną najgorzej płatnych pracowników/zleceniobiorców. KE zasygnalizowała, że będzie dążyła do zastąpienia tymczasowych form zatrudnienia jednolitym kontraktem o pracę na terenie całej Unii Europejskiej tzw. single open-ended contract. Miałaby to być umowa na czas nieokreślony, ale w nieco bardziej elastycznej formie. Szczegóły nie są jeszcze znane. Wiadomo jednak, że jednym z założeń dla tego nowego typu kontraktu jest wprowadzenie mechanizmu, że wraz z wydłużaniem się stażu pracy pracownik będzie stopniowo uzyskiwał kolejne uprawnienia pracownicze, takie jak prawo do odprawy, dłuższe okresy wypowiedzenia czy możliwość przywrócenia do pracy w razie bezprawnego zwolnienia.
