Przedsiębiorcy i inni beneficjenci ubiegający się o unijne dofinansowanie mieli możliwość odwoływania się od negatywnych ocen wniosków aplikacyjnych na podstawie ogólnych przepisów ustawy, w praktyce delegujących kompetencję do kształtowania procedur odwoławczych na rzecz instytucji zarządzających. W efekcie, każda instytucja tworzyła własny system odwołań, ustalała terminy ich rozpatrywania, liczbę środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcom, formę wnoszenia odwołań itp.
28 czerwca br. weszła w życie nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Celem nowelizacji było wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. (SK 9/08) oraz z 30 października 2012 r. (SK 8/12), w których Trybunał uznał niekonstytucyjność części przepisów ustawy związanych z procedurami odwoławczymi w ramach programów operacyjnych.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, unormowanie w systemach realizacji programów operacyjnych sytuacji uczestników konkursów (wnioskodawców) organizowanych w ramach programów operacyjnych było niezgodne z Konstytucją.
Systemy realizacji programów nie są bowiem źródłami prawa powszechnie obowiązującego, nie mają formy wskazanej w Konstytucji, nie są przyjmowane przez podmioty dysponujące konstytucyjnymi uprawnieniami prawotwórczymi i nie są należycie ogłaszane. Trybunał uznał, że ustawodawca powinien w związku z tym uregulować na poziomie ustawowym wszystkie dotychczasowe elementy systemów realizacji, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków uczestników konkursów prowadzonych w ramach programów operacyjnych.
Do głównych zmian wprowadzonych nowelizacją należy zaliczyć ustanowienie jednolitej procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych na poziomie ustawowym, ujednolicenie formy odwołania (protest) oraz ustalenie terminów na jego rozpoznanie, możliwość uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków w zakresie dokumentacji na etapie sądowo administracyjnym. Dokonano także zmiany szeregu przepisów dotyczących formy procedury odwoławczej i poszczególnych jej elementów.
Pomimo tego, analiza nowych przepisów prowadzi do wniosku, że ochrona beneficjentów w dalszym ciągu nie została zapewniona na satysfakcjonującym poziomie. Dlaczego?
Po pierwsze, ustawodawca ograniczył etap przedsądowy procedury do jednego tylko środka odwoławczego (część programów przewidywała wcześniej dwa środki odwoławcze). Po drugie, terminy przyjęte na rozpatrzenie protestu są ponad dwukrotnie dłuższe niż w obowiązujących wcześniej procedurach ustanawianych przez poszczególne instytucje zarządzające. Terminy te wynoszą obecnie 70 dni, a w niektórych przypadkach aż 90.
W praktyce terminy te i tak mają charakter instrukcyjny. Istotne wątpliwości budzi także brak możliwości uzyskania pożądanego efektu wniesionych środków ochrony prawnej w przypadku wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu – wówczas procedura nie może być kontynuowana, gdyż zdaniem twórców nowelizacji – byłoby to bezprzedmiotowe.
W okresie programowania 2007–2013 ustanowiono także przepis przejściowy, przewidujący możliwość skorzystania przez wnioskodawców z instytucji wznowienia przeprowadzenia oceny projektów dokonywanych w oparciu o „stary" system – została ona ograniczona wyłącznie do projektów negatywnie ocenionych w ramach konkursów, które jeszcze trwają w dniu wejścia w życie nowelizacji. Tych zaś – w przypadku przedsiębiorców – praktycznie już nie ma.
Rafał Cieślak radca prawny, Kancelaria Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz
Komentuje Rafał Cieślak, radca prawny, Kancelaria Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz
Wydaje się, że ustawodawca – poza uwzględnieniem obowiązku wykonania wyroków Trybunału w sferze formalnej – pominął intencję, która przyświecała ich wydaniu. Szczególnie w przypadku przedsiębiorców, którzy stanowią najbardziej aktywną i najliczniejszą grupę beneficjentów funduszy UE, wprowadzonych zmian nie można ocenić jednoznacznie pozytywnie.
System przyznawania środków europejskich powinien być przejrzysty i przyjazny dla wnioskodawcy, także w kontekście przysługujących środków ochrony prawnej.
Co prawda w uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 1125) wskazano, że prace nad systemem procedur odwoławczych będą jeszcze prowadzone pod kątem perspektywy finansowej 2014–2020, ale wydaje się, że półtora roku od orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego było wystarczającym czasem na rozstrzygnięcie wielu kwestii, których nowelizacja nie obejmuje.
Warto dodać, że w związku z przyjętą nowelą, już na stronie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pojawił się komunikat zawierający listę programów operacyjnych na lata 2007–2013, w ramach których przysługuje protest albo protest i odwołanie wraz z informacją o instytucjach właściwych do rozpatrzenia środków odwoławczych.
