Relacja między ustaleniem i wymierzeniem korekty finansowej a żądaniem zwrotu środków unijnych nie jest łatwa do określenia.
Próbę zdefiniowania wskazanych instytucji prawnych i określenia wzajemnych relacji między nimi podjął Naczelny Sąd Administracyjny w precedensowym wyroku z 18 stycznia 2013 r. ( II GSK 1777/12) dotyczącym projektu realizowanego przez Gminę Gołdap. NSA miał zdecydować, czy gmina Gołdap ma zwrócić część środków unijnych, której żąda Warmińsko-Mazurski Urząd Marszałkowski.
Stanowisko NSA może mieć doniosłe znaczenie prawne i wpłynąć na zmianę utrwalonej praktyki. Dlaczego? Obecnie ogromne kontrowersje budzi tryb w jakim beneficjenci, często małe gminy lub mali przedsiębiorcy, mają bronić się przed korektami i kwestionować zasadność ich nałożenia. Trybu tego nie precyzują bowiem żadne przepisy.
Jak wygląda praktyka
W praktyce wymierzenie korekty finansowej oraz żądanie zwrotu środków nie są traktowane jako dwa odrębne byty prawne. Wręcz przeciwnie. Kwestionowanie zasadności nałożenia korekty finansowej odbywa się dopiero na etapie zaskarżania decyzji w przedmiocie zwrotu środków, co powoduje, że beneficjent nie ma możliwości zanegowania korekty bezpośrednio po jej ustaleniu.
Analiza praktyki instytucji nakładających korekty finansowe uwidacznia istotę problemu – beneficjent ma ograniczone środki ochrony prawnej. Jeśli odda środki po wezwaniu do ich zwrotu w ogóle nie dojdzie do wydania decyzji, a tym samym nie będzie mógł wnieść odwołania. Nałożenie korekty nie następuje w formie rozstrzygnięcia wydanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, lecz zazwyczaj w protokole pokontrolnym lub zwykłym piśmie do beneficjenta. W skrajnych przypadkach zdarza się, że o wysokości ustalonej korekty finansowej beneficjent dowiaduje się dopiero po otrzymaniu wezwania do zwrotu środków.
Brak wydania stosownego rozstrzygnięcia pociąga za sobą brak – po stronie beneficjenta – prawnej możliwości zakwestionowania ustalonej i wymierzonej korekty finansowej. W dalszej kolejności instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Wezwanie to jest uzależnione od stwierdzenia przez tę instytucję, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały:
Nasuwa się zatem pytanie: czy na etapie sporządzania wezwania do zwrotu środków instytucja dokonuje ponownej analizy trzech przywołanych przesłanek? To pytanie istotne bowiem już na etapie poprzedzającym wezwanie, tj. przy dokonaniu korekty finansowej musiała stwierdzić zaistnienie naruszenia przepisu prawa, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie UE.
Cała nadzieja w sądzie
Wyrok NSA był długo wyczekiwany, a następnie szeroko komentowany w środowisku prawniczym. Spotkał się również z dużym zainteresowaniem samych beneficjentów realizujących projekty współfinansowane ze środków unijnych. Wszyscy oczekiwali wskazówek, które ujednolicą praktykę instytucji, a jednocześnie jasno określą uprawnienia przysługujące beneficjentom w momencie stwierdzenia, że przy realizacji przez nich projektów doszło do naruszenia procedur. Kluczowa w tej sprawie jest ocena prawna wyrażona w pisemnym uzasadnieniu wyroku, stąd warto przytoczyć argumentację powołaną przez NSA.
Podkreślenia wymaga, iż sąd II instancji podzielił pogląd WSA w Olsztynie, że „zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje". Wniosek ten sądy obu instancji wywiodły z porównania art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 207 ustawy o finansach publicznych.
W większości rozpoznawanych przez sądy administracyjne sprawach kwestionowanie zasadności ustalenia korekty finansowej oraz żądania zwrotu środków odbywa się na etapie zaskarżania decyzji w przedmiocie zwrotu środków. Tymczasem zdaniem NSA, „nie powinno budzić wątpliwości, iż w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana decyzja administracyjna o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż organ był uprawniony do wydania władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego".
Tak kategoryczne stwierdzenie zostało złagodzone przez NSA w dalszej części uzasadnienia wyroku. Ciężar przesądzenia, czy przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu środków powinno nastąpić wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej NSA przerzucił bowiem na sąd I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Jednak w pisemnym uzasadnieniu wskazówka interpretacyjna NSA jest dosyć jednoznaczna. Pozwala to przypuszczać, że sąd I instancji w tej konkretnej sprawie podzieli stanowisko w zakresie konieczności ustalenia i nałożenia korekty finansowej w formie decyzji, od której przysługują środki zaskarżenia. Nasuwa się pytanie, czy takie stanowisko utrwali się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również praktyce instytucji właściwych do orzekania w omawianych sprawach i jaki będzie miało wpływ na wydane już rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu środków.
Na odpowiedź na tak postawione pytanie będziemy musieli poczekać pilnie śledząc aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Joanna Sebzda-Załuska radca prawny, wspólnik GWW Legal, kieruje praktyką Prawo zamówień publicznych, finanse publiczne i fundusze unijne.
Joanna Sebzda-Załuska radca prawny, wspólnik GWW Legal, kieruje praktyką Prawo zamówień publicznych, finanse publiczne i fundusze unijne.
Wyrok NSA jest ważnym głosem dotyczącym właściwego trybu kwestionowania korekt finansowych nakładanych na beneficjentów środków unijnych. Jeśli nastąpi utrwalenie zaprezentowanego w nim stanowiska, beneficjenci uzyskają zwiększoną ochronę prawną.
NSA słusznie zauważył, że istnieją wystarczające mechanizmy prawne pozwalające beneficjentom na zakwestionowanie wymierzanych korekt finansowych. Tymczasem na korektach traci każdy z nas. Dlaczego? Z prostego powodu – projekty współfinansowane ze środków unijnych w większości dotyczą inwestycji celu publicznego, kluczowych dla społeczności lokalnej, czy też ponadlokalnej.
Obowiązek zwrotu całości lub części środków może stać się zatem przeszkodą w realizacji ważnych inwestycji. Dlatego za kluczowe uznać należy określenie jasnych i przejrzystych zasad ustalania korekt finansowych i prawnych możliwości ich kwestionowania.
