Problematykę trwałego zarządu reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 roku (tekst jednolity DzU z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej „ugn”). Instytucja trwałego zarządu to forma prawna władania nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Jednostki takie jak: szpitale, jednostki wojskowe, ministerstwa, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad niemogące być właścicielami użytkowanych przez siebie nieruchomości, ponieważ nie posiadają osobowości prawnej, korzystają z nieruchomości, poprzez oddawanie, tym jednostkom, w trwały zarząd nieruchomości, w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania takich jednostek. Umożliwia to im funkcjonowanie i realizację zadań, do których wykonywania zostały utworzone.

Uwaga!

Wyposażenie nowo powstających jednostek organizacyjnych w nieruchomości winno następować już na etapie tworzenia jednostki organizacyjnej, poprzez oddanie takim jednostkom nieruchomości w trwały zarząd.

Prawo trwałego zarządu można ustanowić, na czas oznaczony bądź nieoznaczony, na nieruchomościach stanowiących zarówno własność, jak też na nieruchomościach będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Mogą się procesować

Jednostki organizacyjne, na rzecz których ustanowiono trwały zarząd, podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości.

Płacą podatki

Jednostki organizacyjne, na rzecz których ustanowiono prawo trwałego zarządu, są również podatnikami podatku od nieruchomości (wyrok WSA z 23 marca 2006 roku; I SA/Rz 567/05) oraz podatku rolnego (wyrok NSA z 30 marca 2010 roku; II FSK 1914/08), występują również w postępowaniu rozgraniczeniowym jako uczestnik postępowania.

Umawiają się i budują

Za zgodą organu nadzorującego, jednostki organizacyjne, na rzecz których ustanowiono prawo trwałego zarządu, mogą zawierać umowy najmu, dzierżawy i użyczenia na okres powyżej trzech lat oraz dysponować nieruchomością zgodnie z przepisami prawa budowlanego, tj. prowadzić do zabudowy nieruchomości nowymi budynkami, a także prowadzić rozbudowę bądź remont istniejących budynków.

W przypadku zawierania umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości oddanej w trwały zarząd na okres do 3 lat, zgoda organu nadzorującego nie jest wymagana. Podmiot, któremu przysługuje trwały zarząd, musi jedynie powiadomić równocześnie wraz z zawarciem umowy najmu, dzierżawy i użyczenia organ nadzorujący o zawarciu takiej umowy.

Potrzebna jest decyzja

Zgodnie z art. 44–45 ugn nieruchomość oddawana jest w trwały zarząd, na rzecz jednostki organizacyjnej w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek takiej jednostki. Decyzję o oddaniu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w trwały zarząd wydaje starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a decyzje o oddaniu nieruchomości stanowiących własność samorządu - gminy, powiatu, województwa – wydaje odpowiednio: zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa.

Zasadą jest, że nieruchomości Skarbu Państwa nie mogą być oddawane w trwały zarząd samorządowym jednostkom organizacyjnym, a nieruchomości samorządowe nie mogą być oddawane w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej. Właściciel – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – może ustanowić trwały zarząd wyłącznie na rzecz „swojej” jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

De lege ferenda nieruchomości Skarbu Państwa winny być oddawane w trwały zarząd samorządowym jednostkom organizacyjnym, a nieruchomości samorządowe państwowym jednostkom organizacyjnym gdyż, pozwoliłoby to na większą elastyczność w gospodarowaniu zasobem nieruchomości państwowych i samorządowych. Obecnie komercjalizacja (stwierdzenie z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz samorządu) gruntu należącego do Skarbu Państwa trwa długo i „blokuje” oddanie w trwały zarząd wielu nieruchomości.

Wpis w księdze

Decyzja o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd stanowi podstawę do ujawnienia trwałego zarządu w księdze wieczystej. W Dziale II księgi wieczystej wpisuje się uprawnionych z tytułu prawa własności; Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz obok nazwę jednostki organizacyjnej, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd.

Szczególny tryb powstania trwałego zarządu reguluje art. 17 ugn. W przypadku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, nabyte nieruchomości stają się z mocy prawa, z dniem ich nabycia, przedmiotem trwałego zarządu tych jednostek.

Dodatkowe informacje

Decyzja administracyjna o ustanowieniu trwałego zarządu, wydawana w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, zawierająca wszystkie elementy określone w kpa, powinna zawierać dodatkowo:

- oznaczenie nieruchomości,

- cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd,

- termin zagospodarowania nieruchomości,

- wartość i opłatę z tytułu trwałego zarządu wraz z określeniem możliwości aktualizacji opłaty,

- czas, na który trwały zarząd został ustanowiony.

W przypadku nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków na jednostkę organizacyjną, na której rzecz ustanowiono prawo trwałego zarządu, można nałożyć obowiązek odbudowy lub remontu położonych na takiej nieruchomości obiektów budowlanych.

Elementy decyzji administracyjnej takie jak: cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd, termin zagospodarowania nieruchomości, wysokość opłaty z tytułu trwałego zarządu, czas, na który trwały zarząd został ustanowiony, zawierają podobieństwo do treści umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, którego wykaz zawiera art. 239 kodeksu cywilnego. Mimo to ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 50 ugn, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do trwałego zarządu stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu.

Spory o charakter instytucji

W doktrynie i judykaturze toczą się spory o charakter prawny trwałego zarządu. Za uznaniem trwałego zarządu jako prawo rzeczowe przemawia: skuteczność trwałego zarządu erga omnes, możliwość zawierania umów cywilnych (najmu, dzierżawy i użyczenia) dotyczących nieruchomości oddanej w trwały zarząd, przysługująca ochrona windykacyjna i negatoryjna, możliwość zmiany substancji rzeczy (zabudowa, rozbudowa, przebudowa).

Z drugiej jednak strony przeciwko uznaniu trwałego zarządu jako prawa rzeczowego również stoją mocne argumenty, dla przykładu jedynie najważniejsze: zasada numerus clausus ograniczonych praw rzeczowych zawarta w kodeksie cywilnym czy brak możliwości nabywania praw rzeczowych przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Zgodnie z wyrokiem WSA z 3 czerwca 2004 roku I SA 2372/02 państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, na rzecz których ustanowiono prawo trwałego zarządu, nie stają się z tego tytułu podmiotami jakiegokolwiek prawa podmiotowego o charakterze prawno-rzeczowym, jak również jakiegokolwiek innego prawa w rozumieniu cywilistycznym.

W stosunkach cywilnoprawnych i procesowych działają za Skarb Państwa jako stationes fisci, a za jednostki samorządu terytorialnego jako stationes communes wykonując w określonym zakresie niektóre uprawnienia wypływające z własności przysługującej Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, a mianowicie uprawnienia do korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków.

Przyjmując pogląd, iż jednostce organizacyjnej, na rzecz której ustanowiono prawo trwałego zarządu, przysługują uprawnienia do korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków, otrzymujemy uprawnienia bliskie prawu użytkowania, czyli ograniczonemu prawu rzeczowemu uregulowanemu w kodeksie cywilnym.

Z drugiej jednak strony przyjmując pogląd, że państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, na rzecz których ustanowiono prawo trwałego zarządu, działają za Skarb Państwa jako stationes fisci, a za jednostki samorządu terytorialnego jako stationes communes wykonując w zakresie procesowym uprawnienia wypływające z własności przysługującej Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego dochodzimy do wniosku, że w stosunkach procesowych niemożliwy jest np. pozew złożony przez właściciela, czyli Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przeciwko państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej wyposażonej w trwały zarząd o zapłatę zaległych opłat z tytułu trwałego zarządu.

Oceniając instytucję trwałego zarządu jako formę prawną władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, należy uznać, że jest to instytucja potrzebna.

Jednostki organizacyjne otrzymują wraz z prawem trwałego zarządu uprawnienia pozwalające na gospodarowanie (korzystanie, pobieranie pożytków, zarządzanie) nieruchomością przekazaną takiej jednostce, która jako nieposiadająca osobowości prawnej nie mogłaby stać się właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Dopracowania przez ustawodawcę wymaga jednak określenie trwałego zarządu w taki sposób, aby jednoznacznie wskazać miejsce tej instytucji w systemie prawnym bądź jako prawa, bądź jako uprawnienia.

Marcin Lewiński dyrektor działu nieruchomości w Marvipol SA

Elementy decyzji administracyjnej o ustanowieniu trwałego zarządu, zawierającej wszystkie elementy określone w kodeksie postępowania administracyjnego i wydawanej również w trybie kpa, takie jak: oznaczenie nieruchomości, cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd, termin zagospodarowania nieruchomości, wysokość opłaty z tytułu trwałego zarządu, czas, na który trwały zarząd został ustanowiony, czy zobowiązanie do zabudowy, odbudowy lub remontu położonych na takiej nieruchomości obiektów budowlanych, zawierają podobieństwo do treści umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, którego wykaz zawiera art. 239 kodeksu cywilnego.

Mimo powyższego ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do trwałego zarządu stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Czym jest więc instytucja trwałego zarządu?

Prawem podmiotowym o charakterze prawno-rzeczowym, ograniczonym prawem rzeczowym? A może zbiorem uprawnień wypływających z własności, a jedynie przekazanych państwowym lub samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, na rzecz których ustanowiono trwały zarząd?