Ekonomiczne spojrzenie na prawo konkurencji

Jednym z priorytetów działań Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawartym w przyjętym niedawno przez Radę Ministrów dokumencie „Polityka konkurencji na lata 2008 – 2010” jest zwiększanie analiz ekonomicznych w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Założenie to wpisuje się w koncepcję tzw. more economic approach lansowaną od kilku lat przez Komisję Europejską. Własne analizy dotychczasowych spraw oraz coraz częstsza krytyka z zewnątrz, także ze strony sądów rozpatrujących odwołania od decyzji Komisji, skłoniły ten organ do podjęcia prac w celu opracowania systemu, który zapewniałby lepszą analizę spraw antymonopolowych pod kątem przede wszystkim ich skutku na rynku. W tym celu w 2003 r. powołano głównego ekonomistę Dyrektoriatu ds. Konkurencji Komisji Europejskiej. W Komisji trwają też prace nad przeglądem dotychczasowego sposobu stosowania art. 82 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczącego nadużywania pozycji dominującej. Nowoczesne podejście ekonomiczne, kiedyś niedoceniane, stało się najważniejszą częścią szeroko zakrojonej dyskusji, sprowadzającej się do pytania, czemu naprawdę ma służyć prawo konkurencji.

Należy prawidłowo zidentyfikować cele prawa antymonopolowego. Jego miarą jest ochrona konkurencji gwarantująca zabezpieczenie potrzeb konsumentów. Konkurencja jest procesem, który zmusza przedsiębiorców do reagowania na wymagania konsumentów w odniesieniu do ceny, jakości, różnorodności produktów itd. Proces ten jest jednocześnie mechanizmem selekcji, który przechodzą przedsiębiorcy bardziej efektywni, wypierający z rynku firmy mniej efektywne.

Tak rozumiana konkurencja jest pożądana, prowadzi bowiem do promocji szybszego wzrostu gospodarki bardziej konkurencyjnej i ukierunkowanej na klienta. Generalnie więc konkurenci nie powinni być chronieni przed konkurencją poprzez interwencję organów antymonopolowych. Ochrona konkurencji nie jest bowiem równoznaczna z ochroną określonej struktury rynkowej, np. poprzez zapewnienie funkcjonowania na rynku określonych przedsiębiorców. Takie działania mogłyby doprowadzić nie do ochrony konkurencji jako takiej, ale właśnie do ochrony określonych przedsiębiorców przed nią. To z kolei mogłoby umożliwić im utrzymywanie obecności na rynku, nawet jeżeli ich oferta nie dostarczałaby konsumentom najlepszego wyboru w kategoriach cen, jakości, różnorodności oferowanych towarów lub usług.

Zidentyfikowanie głównego celu ochrony konkurencji jako zapewnienia realizacji potrzeb konsumentów wymaga zbadania, w czym tak naprawdę wyrażają się te pozytywne efekty rynkowe i jak mogą być realizowane. O ile nowe podejście nie zmienia przepisów prawa, o tyle wpływa znacząco na sposób jego stosowania.

Formalistyczne podejście do ochrony konkurencji opiera się na uznaniu, iż z naruszeniem prawa antymonopolowego mamy do czynienia, jeżeli np. przedsiębiorca posiadający pozycję dominującą podejmie określone działania faktyczne lub umowne, które negatywnie wpływają na konkurencję. Jednocześnie podejście to główny nacisk kładzie na formę danego zachowania, a nie na jego rzeczywisty efekt na rynku. Upraszczając, podejście to sprowadza się do stwierdzenia, że takie samo zachowanie rynkowe jest dozwolone dla przedsiębiorców niemających pozycji dominującej, a zabronione dla przedsiębiorców posiadających taką pozycję, tylko dlatego, że ją mają.

Natomiast podejście ekonomiczne do tego problemu opiera się na odmiennych przesłankach, każąc oceniać zachowanie przedsiębiorców pod kątem skutków wywoływanych przez te działania na rynku. Skupienie się na rzeczywistych efektach rynkowych, a nie formalnej ich klasyfikacji, pozwala, po pierwsze, na objęcie oceną wszystkich możliwych negatywnych działań przedsiębiorców, po drugie zaś, gwarantuje, że wymagania ustawowe nie przeszkadzają zbytnio prokonkurencyjnym strategiom rynkowym przedsiębiorców. Podejście ekonomiczne bierze w pełni pod uwagę, iż wiele praktyk handlowych może mieć różne efekty w różnych okolicznościach – naruszenie konkurencji w jednych sprawach i promowanie wydajności oraz innowacyjności w innych. Tylko takie podejście, uwzględniające konieczność konfrontacji możliwych sprzecznych ocen, może zagwarantować ochronę interesów konsumentów, jednocześnie nie hamując rozwoju przedsiębiorców, ich produktywności oraz nie zniechęcając ich do innowacyjności.

Prezentowane nowe podejście kładzie nacisk na ustalenie weryfikowalnego ekonomicznie skutku działania przedsiębiorcy. Według tej koncepcji zamiast identyfikowania określonego formalnego rodzaju naruszenia organy antymonopolowe i sądy powinny dostarczać spójnych i weryfikowalnych dowodów na znaczące pogorszenie konkurencji. Jednocześnie broniący się przedsiębiorcy powinni wziąć na siebie obowiązek dostarczenia obiektywnych argumentów uzasadniających prawidłowość ich działania pod kątem efektywności i wykluczenia negatywnego wpływu na rynek. Dlatego w podejściu ekonomicznym główne znaczenie ma przeprowadzenie prawidłowych analiz ekonomicznych.

Tylko obiektywna ocena natury ekonomicznej, oparta na prawidłowo ustalonych faktach, może być uznana za podstawę do orzekania w sprawach o naruszenie prawa konkurencji. Pociąga to za sobą konieczność zwrócenia większej uwagi organów antymonopolowych na tę część uzasadnienia ich orzeczeń oraz zebrania weryfikowalnych argumentów obrazujących ekonomiczną sytuację rynkową. Przyczyni się to do zapewnienia spójnego traktowania różnych praktyk prowadzących do tego samego antykonkurencyjnego skutku, a także wzmocni przewidywalność i efektywność stosowania prawa konkurencji.

Prawo konkurencji jest specyficzną dziedziną, w której rolę równorzędną do analiz prawnych powinno pełnić ekonomiczne spojrzenie na efekty działalności przedsiębiorców. Nie osiągnie się tego poprzez automatyczne, niepoparte badaniami rynkowymi, przypisywanie danym graczom rynkowym działania antykonkurencyjnego. Ułomności formalnego podejścia do wymienionych spraw stają się jeszcze bardziej widoczne w nowych realiach gospodarczych, w szczególności w branżach wysoko rozwiniętych technologii, do których z trudem znajdują zastosowanie definicje rynków właściwych, pozycji dominującej i zachowań przedsiębiorców, wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie.

Powołując głównego ekonomistę, Komisja dała wyraźny sygnał, że ekonomicznej analizie jej działań nadane zostało szczególne znaczenie. Także ze strony polskiego urzędu antymonopolowego płyną pozytywne reakcje na oczekiwania rynku. Funkcjonujący od dłuższego czasu Departament Analiz Rynku, będący polskim odpowiednikiem zespołu głównego ekonomisty, oraz deklaracje wyrażone w dokumencie „Polityka konkurencji na lata 2008 – 2010” dobrze rokują w kwestii miejsca analiz ekonomicznych w praktyce orzeczniczej urzędu.