W prawie o przetargach sami stwarzamy sobie bariery

Urzędnicy pytani, dlaczego w Polsce tak wolno buduje się drogi, od lat odpowiadają, że wszystkiemu są winne przepisy o zamówieniach publicznych. Pan ostatnio pracował w Fundacji Fundusz Współpracy i odpowiadał za przeprowadzanie przetargów, dzięki czemu na własnej skórze przekonał się, jak to jest być zamawiającym. Zgadza się pan z tymi opiniami?

Jacek Sadowy:

Nie do końca. Myślę, że głównym problemem jest przygotowanie samych inwestycji, czyli to, co dzieje się przed ogłoszeniem przetargu. Mam na myśli chociażby trudności z wykupem gruntów pod budowę czy prowadzeniem konsultacji środowiskowych.

Nie oznacza to jednak, że w samym prawie zamówień publicznych nie ma barier, które utrudniają inwestycje. Są i będę się je starał eliminować.

Co można poprawić?

Sporo, chociaż oczywiście tylko w granicach, na które pozwala nam prawo wspólnotowe. Wbrew pozorom jednak normy europejskie są o wiele bardziej elastyczne niż nasze przepisy. Sami sobie stworzyliśmy kilka niepotrzebnych problemów.

Na przykład?

Dyrektywy nie przesądzają w takich kwestiach, jak wadium, związanie ofertą czy stwierdzenie, jaką ofertę będziemy uważać za zgodną z treścią specyfikacji. To jedynie przykłady, chociaż ten ostatni uważam za bardzo istotny. Nasze przepisy są w tej mierze bardzo restrykcyjne – zupełnie nieistotne omyłki nierzadko zmuszają zamawiających do odrzucania korzystnych ofert. Ta regulacja prowadzi do tego, że trzeba wybierać oferty poprawne pod względem formalnym, ale nierzadko dziesiątki milionów złotych droższe. Przecież nie o to chodzi w systemie zamówień publicznych. Powinien on zapewniać jak najkorzystniejsze gospodarowanie pieniędzmi publicznymi.

Z zapowiedzi rządu wynika, że ma to zmienić przygotowywana nowelizacja ustawy. Czy już wiadomo, jakie błędy w ofertach będzie można poprawiać?

Zgodnie z proponowanym brzmieniem przepisu wszystkie, które nie powodują istotnych zmian w treści oferty. Chodzi przede wszystkim o omyłki w kosztorysach. Jeśli liczą sobie one tysiące pozycji, bardzo łatwo pomylić się w jednej czy dwóch. Nie widzę przeszkód, aby taki błąd naprawić.

Będzie więc można poprawić omyłki, które nie powodują istotnych zmian. To szalenie nieostra definicja. Nie obawia się pan, że będzie prowadzić do uznaniowości? Jeden urzędnik stwierdzi, że nawet duży błąd jest nieistotny, inny nie będzie chciał poprawiać choćby drobnych niedociągnięć.

Takie ryzyko oczywiście istnieje, ale nie da się w ustawie wyliczyć w punktach wszystkich sytuacji, jakie przynosi życie. Dlatego musimy dopuścić pewną uznaniowość zamawiających, zdając się na ich racjonalność. Jeśli ich decyzje wzbudzą zastrzeżenia wykonawcy, będą mogli skorzystać ze środków ochrony prawnej, czyli wnieść protest lub odwołanie.

Tyle że prawo to przysługuje tylko w wypadku zamówień o większej wartości. Poprzednie nowelizacje ograniczyły bowiem znacznie przywileje przedsiębiorców.

I tu pana zaskoczę. Otóż zaproponowałem, aby przywrócić wykonawcom prawo składania odwołań również poniżej progów 133 tys. i 206 tys. euro. Szczerze mówiąc, zupełnie nie rozumiem, dlaczego im je odebrano. Tłumaczono to potrzebą efektywniejszego wydawania środków unijnych. Tyle że to nie ta skala. Dofinansowanie ze środków unijnych dotyczy, co do zasady, projektów liczonych w milionach euro. Tak więc ograniczenie praw wykonawców nie miało żadnego wpływu na wykorzystanie tych środków. Co prawda, pozwolono im składać protesty, ale nie znam sytuacji, w której zamawiający sam z siebie przyznałby się, że popełnił błąd, i uznał taki protest.

Rzeczywiście zaskoczył mnie pan, ale pozytywnie, gdyż "Rzeczpospolita" od samego początku krytykowała ograniczanie praw przedsiębiorców. Koronnym argumentem przeciwko tym uprawnieniom było ich nadużywanie przez firmy. Nie boi się pan, że znów pojawi się zarzut, iż przepisy pozwalają na pieniactwo?

Nie. Chociaż chcę dać wykonawcom szansę na dochodzenie ich praw, to jednak tylko w określonych sytuacjach. Przedsiębiorcy będą się mogli odwołać od wyboru trybu niekonkurencyjnego, czyli negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki i zapytania o cenę, zakwestionować opis sposobu spełniania warunków w postępowaniu, wykluczenie wykonawcy i odrzucenie jego oferty.

Nie będą więc mogli podważać wyników przetargu, czyli tego, która oferta zostanie uznana za najkorzystniejszą.

To prawda. Nie widzę powodu, aby wykonawca, który złożył gorszą ofertę, miał prawo kwestionować poprawność lepszej. Skoro nie potrafił zaproponować korzystniejszych warunków, to nie powinno go już interesować, czy w zwycięskiej ofercie każdy przecinek jest na właściwym miejscu. Ważne, aby mógł walczyć o swoją ofertę, a więc kwestionować jej odrzucenie.

To chyba jednak nie jest rozwiązanie zgodne z dyrektywą odwoławczą?

Dyrektywa dotyczy tylko postępowań powyżej tzw. progów unijnych. Proszę pamiętać, że w tej chwili poniżej tych progów w Polsce w ogóle nie ma odwołań, tak naprawdę więc zwiększamy uprawnienia wykonawców. Muszę jednak przyznać, że w wypadku zamówień na roboty budowlane będą mieli nieco bardziej ograniczone możliwości. Dzisiaj mogą składać odwołania w pełnym zakresie już od wartości 133 tys. i 206 tys. euro. Proponuję, aby próg w odniesieniu do tych robót wynosił dokładanie tyle, ile w przepisach unijnych, czyli 5,15 mln euro. Poniżej tej wartości wykonawcy będą mogli składać odwołania, ale tylko w sprawach, które wymieniłem wcześniej, czyli w nieco ograniczonym zakresie. Nie będą mogli przed Krajową Izbą Odwoławczą podważać poprawności innych ofert.

Z jednej strony chce więc pan dać wykonawcom więcej praw, z drugiej zaś – część odebrać.

To prawda. Kieruję się rozsądkiem. Zawsze uważałem, że wykonawcy muszą mieć możliwość patrzenia zamawiającym na rękę. Samo prawo do protestu nic im nie daje. Skoro bowiem nie mogą się odwołać, to zamawiający sam z siebie nie przyzna im racji. Z drugiej jednak strony nie mogę dopuścić do pieniactwa. Dlatego proponuję rozwiązanie, które ma wyważyć interesy obydwu stron.

Powróćmy na chwilę do tego, co będzie można poprawiać w ofertach. Jakie zmiany uznałby pan za nieistotne, czyli kwalifikujące się do korekty?

Odwołam się do przykładu dużej budowy. Wśród tysięcy pozycji kosztorysowych znajduje się jedna, w której zamawiający przewiduje obmiar o wielkości, powiedzmy, 3 tys. mkw. Tymczasem wykonawca myli się i wpisuje 300 mkw. Uważam, że taki błąd można poprawić i nie wpłynie to w żaden sposób na istotę oferty.

A czego nie można by poprawiać?

Przykładowo zamawiający chce kupić 20 komputerów. Tymczasem wykonawca wpisuje w ofercie dziesięć. Jest to już różnica znacząca, gdyż dotycząca zakresu całego zamówienia.

Przez wiele lat pracował pan w UZP, a więc zna pan strukturę tej instytucji jak mało kto. Szykuje pan jakieś zmiany organizacyjne?

Tak, ale o szczegółach nie mogę jeszcze rozmawiać, gdyż najpierw muszą je poznać sami pracownicy urzędu. Mogę jednak powiedzieć, że moim głównym celem będzie zmniejszenie rotacji kadrowej.

Rzeczywiście urząd jest traktowany jak trampolina zawodowa. Przychodzi się do niego, rok popracuje, po czym się zwalnia i szuka lukratywniejszego zajęcia. Obawiam się jednak, że bez zwiększenia wynagrodzeń pracowników nic się nie uda zrobić.

Myślę, że pieniądze to nie wszystko. Sam znam ludzi, którzy zwalniali się z urzędu, chociaż na nowym miejscu wcale nie proponowano im lepszych zarobków. Zgodzę się jednak, że płace też mają znaczenie. Dlatego będę się starał, aby były większe. I nie chodzi mi tylko o zwiększanie budżetu. Są również inne możliwości.

Jakie?

Chociażby skorzystanie z funduszy unijnych. Wspólnota przeznacza niemałe środki na obsługę dofinansowania unijnego. Elementem tej obsługi są pracownicy urzędu. To oni bowiem kontrolują postępowania współfinansowane ze środków wspólnotowych, czyli pracują w interesie UE.

Skoro jesteśmy przy kontroli, to przypomnijmy, że kwestia ta dość mocno poróżniła rząd. Resort infrastruktury chciał całkowicie zrezygnować z obligatoryjnych kontroli przeprowadzanych po rozstrzygnięciu przetargu, a przed zawarciem umowy. Inne ministerstwa i UZP przeciwstawiały się temu. Na czym w końcu stanęło?

Na napisaniu od nowa właściwie całego rozdziału dotyczącego kontroli. Ministerstwo Infrastruktury chciało zlikwidować kontrole dlatego, że w obecnym kształcie są one nieefektywne i sprowadzają się do przeglądania papierów. Chcę to zmienić. Dlatego proponuję rezygnację z kontroli obligatoryjnej. Po co kontrolować postępowanie, o którym z góry wiadomo, że jest poprawne? Dlatego będziemy przeprowadzać kontrole, gdy dotrą do nas sygnały, że coś może być nie tak. Przy czym zanim przystąpimy do rzeczywistej kontroli, będziemy mogli wszczynać postępowanie wyjaśniające, by dać zamawiającemu szansę na przedstawienie swoich racji.

Obligatoryjne pozostaną jedynie kontrole postępowań finansowanych ze środków unijnych. Jednak nawet tu na wniosek instytucji zarządzającej projektem będziemy mogli odstępować od kontroli.

Na koniec muszę spytać o Euro 2012. Przewiduje pan jakieś specjalne procedury dla inwestycji związanych z organizacją mistrzostw?

Absolutnie nie. Propozycje zmian w prawie dotyczą całego systemu zamówień publicznych, a nie jednej, nawet tak ważnej jak Euro 2012, imprezy. Wpisanie do tzw. specustawy o Euro 2012 przepisu, który miał pozwalać na specjalne przywileje w wypadku tych inwestycji, było zwykłą stratą czasu. Od początku wiadomo było, że przepis ten jest sprzeczny z prawem wspólnotowym i Komisja Europejska nie zgodzi się na jego stosowanie.