Rz: Na spółki komunalne, w których co najmniej 50 proc. udziałów mają samorządy, przypada ponad 4,475 mld zł zobowiązań finansowych. Część tego zadłużenia pochodzi z tzw. przenoszenia długu przez gminy do spółek, np. przez umowy wsparcia. Czemu służy ten zabieg?
Rafał Sułkowski: Przenoszenie długu do spółek to efekt klinczu, w jakim znajdują się gminy. Z jednej strony sztywne ograniczenia poziomu zadłużenia, z drugiej stałe czy wręcz rosnące oczekiwania mieszkańców co do inwestycji infrastrukturalnych. Samorządy stają więc przed dylematem: czy inwestycje w infrastrukturę finansować ze środków budżetowych za cenę wzrostu indywidualnego wskaźnika zadłużenia czy wykorzystać do tego spółki komunalne? Niskie stopy procentowe zachęcają samorządy do finansowania inwestycji długiem, zwłaszcza w obliczu przeciągającego się udostępnienia finansowania unijnego dla okresu 2014–2020. Jednostki przenoszą dług do spółek, by zachować zdolność do zdobycia na rynku wkładu własnego dla przyszłych projektów unijnych. Jeśli już teraz gmina zbliża się do limitu zadłużenia, to w kolejnych latach będzie miała istotne problemy z wykorzystaniem środków wspólnotowych. Ale występują też mankamenty tego rozwiązania. Często dług zaciągany przez spółki jest droższy, niż mógłby być dla samej gminy, co może się przełożyć choćby na wyższe opłaty pobierane od odbiorców usług komunalnych. Spółki nie są zaliczane do sektora finansów publicznych i ich dług nie jest uwzględniany w łącznej puli zobowiązań, choć wsparcie finansowe spółek przekłada się tak czy owak na budżet gminy i wieloletnią prognozę finansową. Poza tym godzi w zasadę jawności i przejrzystości oraz zaciemnia ocenę stanu całego sektora publicznego w Polsce. Dostępne dane o zadłużeniu spółek pokazują, że jest ono mocno zróżnicowane, w zależności od rodzaju świadczonych usług. Szczególnie wysokie są wskaźniki zadłużenia spółek transportowych. Należy jednak pamiętać, że kosztowna wymiana i rozbudowa taboru ze względów społecznych nie może być sfinansowana wyższymi wpływami z biletów i pokrywana jest długiem.
Czy gmina, wnosząc aport finansowy do spółki w celu np. spłaty przez tę drugą zobowiązania, powinna obciążać swój budżet?
Dług spółek jedynie formalnie nie stanowi obciążenia dla samorządu. Powierzenie spółkom dostarczania określonych usług nie zwalnia gmin z odpowiedzialności za ich świadczenie. W razie zagrożenia upadłością samorząd albo byłby zmuszony samemu przejąć dostarczanie usług, albo uratować spółkę przez jej dokapitalizowanie. Tak więc w ujęciu ekonomicznym gmina i spółki tworzą de facto jeden podmiot. Jeżeli gmina jest dominującym czy wręcz jedynym właścicielem spółki komunalnej, to trudno rozpatrywać interes i dobro spółki w oderwaniu od celów i zadań gminy. Spółki należałoby wręcz postrzegać jako narzędzie wypełniania ustawowych zadań samorządów. Gmina, podobnie jak spółka, też może się okazać niewypłacalna.
Jak duże jest zjawisko zadłużania się gmin poprzez spółki prawa handlowego?
Łączne zadłużenie wszystkich samorządów (71,1 mld zł na koniec II kw. 2015 r.) stanowi jedynie nieco ponad 8 proc. państwowego długu publicznego. Dlatego zjawisko ukrywania długu w spółkach komunalnych można postrzegać raczej jako potencjalne źródło wzrostu zadłużenia części gmin, zwłaszcza największych miast, niż zagrożenie dla stabilności sektora publicznego.
Czy istnieją próby rozwiązania tej niekorzystnej dla obu stron sytuacji?
Uszczelnienia systemu można dokonać poprzez włączenie spółek komunalnych do grupy podmiotów sektora finansów publicznych. Byłoby to jednak wylanie dziecka z kąpielą. Dług wielu samorządów wzrósłby skokowo, zagrażając możliwości nowych inwestycji. Należy także pamiętać, że celowo dopuszczono powoływanie spółek komunalnych, aby umożliwić gminom gospodarowanie także na podstawie form bardziej elastycznych niż struktury urzędu. Gminy, na podstawie zapisów ustawy o gospodarce komunalnej, mają zagwarantowany wpływ na spółki przez radę nadzorczą czy zarządy. Mogą więc na bieżąco monitorować ich sytuację finansową. Możliwości kontroli i skutecznego wpływania samorządu na spółki gwarantują, że ryzyko niewypłacalności lub wręcz upadłości spółki może być przez gminę ograniczone. Rozwiązanie problemu ukrytego długu jest stosunkowo nowe i nieznane, a jednocześnie korzystne z punktu widzenia samorządów. Jest to finansowanie rozwoju przez kapitałowe wejście do spółek komunalnych takiego inwestora, jak Fundusz Inwestycji Samorządowych zarządzany przez Polskie Inwestycje Rozwojowe – spółkę powołaną przez Skarb Państwa i BGK. Fundusz na z góry określony czas staje się udziałowcem spółki poprzez nabycie udziałów lub akcji. Może też odpłatnie nabyć prawo użytkowania akcji spółki komunalnej i tak zasilić ją środkami na rozwój. Te rozwiązania gwarantują, że samorząd może utrzymać swoje zadłużenie na niezmienionym poziomie. Inwestor finansowy będzie natomiast monitorował kondycję spółki. To znacznie obniży ryzyko jej upadłości i oddali negatywne skutki dla samorządu i jego mieszkańców.
—rozmawiała Maria Weber
