System zarządzania odpadami przez samorządy terytorialne stanowi zasadę w krajach Unii Europejskiej.
Od 1 stycznia 2012 r. Polska, realizując zobowiązania w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami, pod względem legislacji dołączyła do europejskiego standardu zagospodarowania odpadów, czyli bezpiecznego ekologicznie przetwarzania odpadów i segregowania śmieci.
Wchodząca tego dnia w życie (z nielicznymi wyjątkami) nowelizacja ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2012 r., poz. 391; dalej ustawa), wprowadzona ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 152, poz. 897), stanowi o wykonywaniu przez gminy zadania w postaci budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz o obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych.
Gmina została zobowiązana do zapewnienia odbioru i bezpiecznego zagospodarowania wszystkich odpadów komunalnych oraz do stworzenia możliwości selektywnego zbierania odpadów. Realizacja tych obowiązków odbywać się będzie poprzez m.in. współpracę z podmiotami wyłonionymi w trybie wskazanym przez ustawę.
Modele współpracy gmin z podmiotami opracowane dla przedsięwzięć:
- budowy, utrzymania lub eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 3 a ust. 1 ustawy) oraz
- gospodarowania odpadami komunalnymi poprzez:
– odbieranie tych odpadów od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a także od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne i którzy zostali objęci przez uchwałę rady gminy odbieraniem tych odpadów (art. 6c ustawy) lub
– odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów (art. 6d ust. 1 ustawy),
rządzą się odmiennymi trybami wyłonienia tych podmiotów do realizacji ww. przedsięwzięć.
Jeden z trzech trybów
W zakresie wykonania zadania budowy, utrzymania lub eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ustawa, ustalając co do zasady obowiązek wyboru wykonawcy jego realizacji, wskazuje na możliwość zastosowania przez gminę jedne- go z trzech trybów wyłonienia podmiotu:
- tryb przetargu publicznego na zasadach określonych przez ustawę z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (DzU z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), dalej pzp,
- tryb wyboru na zasadach określonych w ustawie z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r. nr 19, poz. 100 ze zm.),
- tryb wyboru na zasadach określonych w ustawie z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (DzU nr 19, poz. 101 ze zm.).
Do decyzji gminy oddane jest nie tylko dokonanie wyboru trybu wyłonienia podmiotu pomiędzy trybem przetargu publicznego a trybem postępowania w celu wyboru partnera prywatnego lub wyboru koncesjonariusza, ale także dokonanie wyboru co do skonstruowania zakresu zadania do wykonania przez podmiot jako obejmującego łącznie trzy działania, tj. budowę, utrzymanie i eksploatację regionalnych instalacji, lub łącznie tylko dwa działania, lub nawet potraktowanie każdego z trzech działań jako oddzielnego przedmiotu wykonania. Tak więc obowiązkiem gminy jest zastosowanie jednego z ww. trybów.
Powołanie własnej jednostki
Dopiero w przypadku gdy na skutek przeprowadzonych postępowań nie dojdzie do wyłonienia podmiotu wykonującego zadanie, gmina może samodzielnie realizować budowę, utrzymanie lub eksploatację regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, np. poprzez powołanie własnej jednostki organizacyjnej w tym celu czy poprzez inne formy działań dopuszczone przez ustawę z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (DzU z 2011 r. nr 45, poz. 236 ze zm.), jak również poprzez współpracę z innymi gminami, np. w formie związku międzygminnego.
Odmienna jest sytuacja, w której obowiązek co do stosowania przez gminę trybów wyłonienia wykonawcy zadań określonych w art. 3a ustawy w ogóle się nie aktualizuje. Tak będzie w przypadku, gdy mamy do czynienia z instalacją wymienioną w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako zakład zagospodarowania odpadów, dla której to instalacji przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (art. 19 ustawy nowelizującej z 1 lipca 2011 r.).
W takim przypadku gmina, która w chwili wejścia w życie ustawy nowelizującej ma własną regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych lub rozpoczęła jej budowę, nie musi wyłaniać (w jednym z trybów wyżej opisanych) podmiotu/podmiotów do wykonania zadania budowy, utrzymania lub eksploatacji instalacji, a może tę instalację wykonać lub eksploatować w sposób wskazany w przepisach prawa, tj. zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej.
Opłaty właścicieli
W zakresie modelu współpracy dot. gospodarowania odpadami komunalnymi realizacja obowiązku gmin następuje w zamian za uiszczanie na rzecz gminy opłat przez wytwarzających te odpady, tj. właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz, w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy (art. 6c ust. 2 ustawy), także właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne. Opłaty te stanowią bazę rozliczeń gminy z podmiotami wybranymi do odbierania odpadów komunalnych lub do odbierania i zagospodarowywania tych odpadów.
W poprzednim stanie prawnym właściciele nieruchomości samodzielnie zawierali z podmiotami umowy na odbiór odpadów, których jednym z elementów był obowiązek zapłaty wynagrodzenia na rzecz podmiotów za usługę odbierania odpadów komunalnych.
Na gminie ciążyć będzie obowiązek zapłaty wyłonionym w przetargu podmiotom
Nowelizacja przepisów ustanowiła zasadę, że to gmina będzie stroną umów z podmiotami odbierającymi odpady i to na gminie ciążyć będzie obowiązek zapłaty wynagrodzenia wyłonionym podmiotom.
Podmioty zaś będą wybierane przez gminę w drodze przetargów publicznych (art. 6d ustawy). Jedynie w stosunku do właścicieli nieruchomości, które nie są zamieszkane przez mieszkańców, a na których powstają odpady komunalne i wobec których rada gminy nie podjęła stosownej uchwały dot. odpadów (na podstawie art. 6c ust. 2 stawy), ustawa pozostawia bezpośrednio właścicielowi obowiązek zawarcia umowy z podmiotem odbierającym odpady (art. 6 ustawy).
W takim przypadku gmina prowadzi ewidencję umów na odbieranie odpadów komunalnych zawartych przez właścicieli ww. nieruchomości w celu kontroli przez gminę realizacji ustawowych zadań przez tych właścicieli przez podmioty odbierające odpady.
Kto odbiera
Przetarg publiczny jest jedynym dopuszczonym przez ustawę trybem wyłonienia podmiotu do odbioru odpadów lub do ich odbioru z jednoczesnym zagospodarowaniem. W ustawie brak jest odwołań do pozostałych dwóch trybów, które są stosowane przy wyborze podmiotu do budowy, utrzymania lub eksploatacji regionalnej instalacji, dlatego też nie ma możliwości, aby przy realizacji zadania zagospodarowania odpadów gmina posiłkowała się postępowaniami z ustaw: o partnerstwie publiczno-prywatnym czy o koncesji na roboty budowlane lub usługi.
Jedynie w sytuacji rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych i po to, aby do czasu rozstrzygnięcia kolejnego przetargu publicznego, do którego niezwłocznego przeprowadzenia zobowiązany jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zapewnić odbieranie odpadów komunalnych z terenu gminy, gmina ma możliwość wyłonienia tego tymczasowego wykonawcy w procedurze zamówienia z wolnej ręki (art. 6f ust. 2 ustawy). Procedura zamówienia w trybie przetargu publicznego, a także procedura zamówienia w trybie z wolnej ręki, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, rządzą się przepisami pzp (art. 6g ustawy).
Na podstawie tego odesłania dopuścić należy możliwość zorganizowania przez gminę przetargu w jednej z form wskazywanych przez pzp tzn. w formie przetargu nieograniczonego (art. 39 pzp) lub w formie przetargu ograniczonego (art. 47 pzp). W celu wzięcia udziału w przetargu dot. odpadów komunalnych podmiot musi się legitymować wypełnieniem przesłanek określonych w art. 9d ust. 1 ustawy w postaci:
- posiadania i utrzymania w odpowiednim stanie technicznym wyposażenia umożliwiającego odbiór odpadów komunalnych,
- utrzymania wymaganego stanu sanitarnego wyposażenia służącego do odbioru odpadów komunalnych,
- spełnienia wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych,
- zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej.
Także selektywne zbieranie
Podmioty spełniające wymagania z art. 9d ustawy, które chcą brać udział w przetargach dot. zagospodarowania odpadów komunalnych, spotkać się mogą z przedmiotem zamówienia określonym bądź jako samo odbieranie odpadów komunalnych, bądź jako odbieranie i ich zagospodarowanie. Zakres wymagań, jakie gmina powinna zawrzeć w ramach ww. zamówień w SIWZ i w umowie z wybranym podmiotem jest jedynie przykładowo wymieniony w art. 6d ust. 4 ustawy.
Wymagania te dotyczą m.in. warunków przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych, przekazywania zielonych odpadów komunalnych a także przekazywania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a także określenia rodzaju odpadów komunalnych odbieranych selektywnie.
W SIWZ, a następnie w umowie, które dotyczą danego zamówienia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zamieścić inne szczegółowe wymagania wobec podmiotu odbierającego odpady komunalne, np. w zakresie selektywnego zbierania odpadów. Warunek w zamówieniu dot. jedynie odbierania odpadów komunalnych może być sformułowany w ten sposób, że na podmiocie ciążyć będzie obowiązek przewozu odpadów komunalnych do instalacji wskazanej przez gminę.
Warunek w zamówieniu dot. odbierania wraz z zagospodarowaniem odpadów komunalnych sformułowany może być z kolei w ten sposób, że to podmiot odbierający odpady komunalne będzie sam wybierał instalacje, do których te odpady będzie przekazywał.
W sytuacji samodzielnego wyboru przez podmiot instalacji, w celu udokumentowania realizacji przez gminę obowiązku zagospodarowania odpadów komunalnych (tj. m.in. uzyskania wymaganych poziomów recyclingu) zasadne jest, aby w SIWZ dot. takiego zakresu zamówienia gmina zamieściła wymóg, aby podmiot wskazał w ofercie konkretną instalację, które to wskazanie znajdzie z kolei swoje odzwierciedlenie w umowie pomiędzy gminą a wybranym podmiotem.
Inną regulacją tego obowiązku może być zamieszczenie przez gminę jedynie wymogu przedstawienia przez podmiot dokumentacji potwierdzającej przekazanie danej ilości odpadów do wskazanego zagospodarowania.
Dagmara Fabiszak radca prawny, wspólnik Kancelarii Ostrowski i Wspólnicy sp.k. z siedzibą w Toruniu
Komentuje Dagmara Fabiszak, radca prawny, wspólnik Kancelarii Ostrowski i Wspólnicy sp.k. z siedzibą w Toruniu
Przetarg na odbieranie odpadów komunalnych czy też na odbieranie i gospodarowanie odpadami komunalnymi co do zasady wyłoni na terenie jednej gminy jeden podmiot zajmujący się tym zadaniem.
Zwiększenie liczby podmiotów odbierających odpady komunalne w jednej gminie może zaistnieć jedynie w przypadku utworzenia w tej gminie podziału na sektory. Powstanie sektorów uwarunkowane jest podjęciem przez radę gminy uchwały dot. utworzenia sektorów.
Uchwały tego rodzaju mogą podejmować gminy o liczbie mieszkańców powyżej 10 tys. osób (art. 6d ustawy). W przypadku utworzenia sektorów gmina organizuje dla każdego z nich oddzielne przetargi na odbiór odpadów komunalnych, co daje możliwość uczestniczenia w odbiorze odpadów komunalnych w danej gminie więcej niż jednemu podmiotowi.
Uwarunkowania wynikające z ustawy a dot. współpracy gmin z podmiotami w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub ich odbierania wraz z zagospodarowaniem dotyczą również spółek prawa handlowego z udziałem gmin. Oznacza to, że spółki takie chcąc odbierać odpady komunalne zgodnie z ustawą zobowiązane są również brać udział w organizowanym przez gminę przetargu (art. 6d i 6e ustawy).
Obowiązek organizowania przetargów jest negatywnie oceniany przez gminy, czego wyrazem jest uchwała nr XXIV/336/2012 Rady Miejskiej Inowrocławia z 27 września 2012 r. w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 6d oraz art. 6e ustawy popierana w chwili obecnej przez stanowiska lub uchwały przez wiele samorządów gminnych.
