W związku z ekspansją nowych technologii, w tym szybkim rozwojem cyfrowej radiofonii, telewizji oraz telefonii komórkowej, można zaobserwować w środowisku stale wzrastającą liczbę źródeł promieniowania elektromagnetycznego. Do tych źródeł należą, między innymi, instalacje radiokomunikacyjne, takie jak nadajniki radiowo-telewizyjne czy stacje bazowe telefonii komórkowej.
W celu ochrony środowiska przed nadmiernym promieniowaniem elektromagnetycznym ustawodawca zdecydował się na określenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz nałożył określone obowiązki na przedsiębiorców prowadzących instalacje. Jakie one są?
Jednym z podstawowych obowiązków nałożonych na podmioty prowadzące instalacje stanowiące źródło promieniowania jest obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych. Został on przewidziany w ustawie – Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. oraz rozporządzeniu ministra środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.
Są wątpliwości
Obowiązek pomiarów ma swoje uzasadnienie w poważnym zagrożeniu dla standardów jakości środowiska, jakie może powodować przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól. Jednak moment powstania tego obowiązku oraz zakres jego wykonywania mogą w praktyce wywoływać wątpliwości. Źródłem tych wątpliwości są niejasne sformułowania użyte w przepisach ochrony środowiska. Spróbuję pokazać możliwe kierunki interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa dotyczących wykonania tego obowiązku.
Kiedy zacząć
Pierwsza z sygnalizowanych trudności dotyczy momentu powstania obowiązku wykonania pomiarów. Zgodnie z prawem ochrony środowiska podmiot prowadzący instalację ma obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól wyłącznie w dwóch sytuacjach:
Każda zmiana warunków pracy instalacji wpływa na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych
- bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji – w rozporządzeniu ministra środowiska z 30 października 2003 r. użyto sformułowania „po pierwszym uruchomieniu instalacji”;
- każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja.
Uznać należy, iż pierwszy przypadek warunkujący powstanie obowiązku wykonania pomiarów – „bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji” – nie budzi w praktyce większych wątpliwości. Wątpliwości powstają natomiast w drugim przypadku, który dotyczy zmiany warunków pracy wcześniej uruchomionej instalacji, o ile zmiany te mogą wpływać na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja.
Gdyby zastosować literalną wykładnię powyższego przepisu, obowiązek wykonania pomiarów powstawałby zawsze przy zmianie warunków pracy instalacji. Taki wniosek wypływa z założenia, iż każda zmiana warunków pracy instalacji wpływa na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych.
Istnieją jednak argumenty za tym, aby w tym przypadku opowiedzieć się za wykładnią celowościową omawianego przepisu. Trudno bowiem uznać, aby intencją racjonalnego ustawodawcy było nałożenie obowiązku pomiarowego w każdej sytuacji, tj. nawet wówczas, gdy poziomy pól elektromagnetycznych po dokonanej zmianie pozostaną w tych samych granicach co przed zmianą. Nie ulega wątpliwości, iż konieczność wykonywania pomiarów wynika przede wszystkim z zagrożenia dla środowiska, a także życia i zdrowia ludzi. Takiego zagrożenia nie będzie, gdy zmiana warunków pracy instalacji jest tego rodzaju, że obiektywnie nie wpłynie na zwiększenie poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja. Dobrym przykładem obrazującym tę sytuację może być zmiana wysokości położenia anteny na maszcie antenowym na wyższą.
Dodatkowym źródłem wątpliwości dotyczącym wykonania obowiązku pomiarów jest ustawowa definicja pojęcia instalacji >patrz ramka.
Jak już wskazałam powyżej, obowiązek pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych powstaje zawsze, gdy uruchamiamy instalację po raz pierwszy. Biorąc to pod uwagę, w określonych przypadkach (np. gdy dokładamy do zespołu urządzeń dodatkowe urządzenie) konieczna będzie ocena, czy w świetle ustawowej definicji instalacji doszło do uruchomienia nowej instalacji, czy też jedynie do dokonania zmian w obrębie już istniejącego zespołu urządzeń.
Zgodnie z prawem ochrony środowiska instalacją jest również zespół stacjonarnych urządzeń technicznych:
- powiązanych technologicznie,
- do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot,
- położonych na terenie jednego zakładu.
Jak wynika z powyższego, jednym z warunków uznania danego zespołu urządzeń za instalację jest to, aby urządzenia były powiązane technologicznie. Przepisy nie wyjaśniają tego pojęcia. W celu jego wykładni można posiłkowo sięgnąć do definicji instalacji zawartej w dyrektywie 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli.
Zgodnie z ww. dyrektywą w pojęciu instalacji mieści się zarówno stacjonarna jednostka techniczna, jak i wszystkie inne działania mające związek techniczny z działalnością prowadzoną w tym miejscu i mogące mieć wpływ na emisję. Biorąc powyższe pod uwagę, wydaje się, iż o powiązaniu technologicznym możemy mówić wówczas, jeśli pomiędzy urządzeniami składającymi się na instalację istnieje tego rodzaju związek, iż pojawienie się efektu końcowego, dla którego te urządzenia są uruchamiane, zależy od ich współdziałania.
Podsumowując, jeśli w świetle powyższego można uznać, że dany zespół stacjonarnych urządzeń technicznych (np. zespół anten zainstalowanych na jednym maszcie) stanowi jedną instalację, to w przypadku zmian w obrębie takiej instalacji (np. dołożenia anteny) obowiązek wykonania pomiarów powstałby wówczas, gdyby zmiany były tego rodzaju, że obiektywnie mogłyby wpłynąć na zwiększenie poziomów pól elektromagnetycznych.
Możliwość sankcji
Rozstrzygnięcie wskazanych powyżej wątpliwości interpretacyjnych ma istotne znaczenie dla przedsiębiorców prowadzących instalacje emitujące pole elektromagnetyczne. Przepisy prawa przewidują bowiem określone sankcje dla przedsiębiorców niewywiązujących się z tego obowiązku. W szczególności prawo ochrony środowiska uprawnia organ administracji do nałożenia alternatywnie kary aresztu, kary ograniczenia wolności albo kary grzywny.
Niezależnie od tych kar dla określonych źródeł promieniowania przepisy mogą przewidywać sankcje dodatkowe. Przykładowo, w przepisach prawa telekomunikacyjnego znajdziemy uprawnienie organu administracji do zmiany lub cofnięcia rezerwacji częstotliwości w razie wystąpienia powtarzających się naruszeń warunków wykorzystania częstotliwości. Dotyczy to przypadków, gdy warunki wykorzystywania częstotliwości zostały określone w rezerwacji częstotliwości, która jest podstawą udzielenia pozwolenia radiowego na używanie danego urządzenia.
W tych samych granicach
W mojej ocenie, w przypadku gdy po zmianie warunków pracy instalacji poziomy pól elektromagnetycznych pozostają w tych samych granicach jak przed zmianą, ryzyko zastosowania sankcji za niewypełnianie obowiązku pomiarów wydaje się niewielkie.
Celem prowadzącego instalację stanowiącą źródło promieniowania nie było w tych okolicznościach unikanie obowiązku wykonania pomiarów pól i eksploatacja urządzeń przekraczających normy.
Pomiary poziomów pól elektromagnetycznych nie zostały wykonane, gdyż w praktyce nie było takiej potrzeby – po zmianie instalacji poziomy pól elektromagnetycznych pozostały w tych samych granicach co przed zmianą.
Co to jest instalacja
Pojęcie instalacji zostało zdefiniowane w prawie ochrony środowiska jako:
- stacjonarne urządzenie techniczne,
- zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz
- budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, jeśli ich eksploatacja może spowodować emisję.
Bożena Marciniak radca prawny, kieruje zespołem nowych technologii, mediów i telekomunikacji w Kancelarii MDDP Sobońska Olkiewicz i Wspólnicy sp.k.
Komentuje Bożena Marciniak, radca prawny, kieruje zespołem nowych technologii, mediów i telekomunikacji w Kancelarii MDDP Sobońska Olkiewicz i Wspólnicy sp.k.
W świetle obowiązujących przepisów prawa ochrony środowiska nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca prowadzący instalację stanowiącą źródło promieniowania elektromagnetycznego jest obowiązany wykonać pomiary zawsze, gdy dochodzi do pierwszego uruchomienia instalacji.
W przypadku zmiany warunków pracy instalacji przepisy dotyczące obowiązku wykonania pomiarów nie są jednoznaczne. Uważam, że należy się jednak opowiadać za celowościową wykładnią tych przepisów, zgodnie z którą obowiązek wykonywania pomiarów powstaje jedynie wówczas, gdy przeprowadzone zmiany mogą mieć wpływ na zwiększenie poziomów pól elektromagnetycznych.
W takim przypadku należałoby wykonać pomiary niezależnie od czasu trwania emisji, tj. nawet wówczas, gdy przykładowo emisja jest uruchamiana tylko na krótki okres.
