Przepisy prawa budowlanego oraz praktyka ich stosowania przez administrację nie ułatwiają życia inwestorom. Zanim zostanie wbity w ziemię symboliczny pierwszy szpadel, trzeba zebrać pokaźną ilość dokumentów, zgód, uzgodnień i decyzji.
O ile w przypadku niektórych procedur uciążliwa jest jedynie ich długotrwałość, wymagająca zaangażowania znacznych środków, o tyle są też inwestycje wymagające spełnienia takich wymogów, by oddać je do użytku, o których niewiele osób wie. Tego typu problemy pojawiają się przy budowie obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej 2 tys. mkw. na terenach, gdzie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Co jest potrzebne
Podstawowym dokumentem dla inwestora, który chce wybudować centrum handlowe, jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przed jej wydaniem organ weryfikuje m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan miejscowy) albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (tzw. decyzja WZ). W praktyce zatem albo istnieje obowiązujący plan miejscowy, albo inwestor musi najpierw uzyskać decyzję WZ.
Są jednak kategorie obiektów, których umiejscowienie jest na tyle istotne dla lokalnego ładu przestrzennego, że prawo nie zezwala na ich budowę na podstawie decyzji WZ – muszą one się znaleźć w miejscowym planie. Taki właśnie wymóg chciał wprowadzić ustawodawca dla dużych centrów handlowych. W praktyce jednak nie wiadomo, czy lub w jakim zakresie ten wymóg jest egzekwowany.
Kiedyś było łatwiej?
Aby zrozumieć przyczyny obecnych problemów, trzeba sięgnąć pamięcią do brzmienia ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: DzU z 1999 r. poz. 15, nr 139 ze zm.), która w art. 13 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 stanowiła o obowiązkowym sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym przewidywano budowę centrów handlowych o powierzchni większej niż 1 tys. mkw. (2 tys. mkw. w większych gminach).
Następnie w roku 2003 weszła w życie nowa ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU z 2003 r. nr 80, poz. 717; dalej upzp). Ustawa ta regulowała w art. 10 ust. 2 pkt 8 wymóg uwzględnienia już na etapie planowania polityki przestrzennej, tj. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obszarów „rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw.”.
Ponadto art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp stanowi, że „w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8”, a zgodnie z przepisem art. 14 ust. 7 upzp „plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne”.
Następnie, gdy 18 września 2007 roku weszła w życie ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (DzU z 2007 r. nr 127, poz. 880; dalej: ustawa o sklepach wielkopowierzchniowych) zmniejszono we wspomnianym art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp limit powierzchni z 2 tys. do 400 mkw. Mimo to wydawało się, że sytuacja inwestorów, choć trudna, była w miarę jednoznaczna.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego
Ustawa o sklepach wielkopowierzchniowych
została zbadana przez Trybunał Konstytucyjny, który orzekł w
wyroku z 8 lipca 2008 r. (K 46/07)
o niezgodności jej przepisów z konstytucją.
Powstało pytanie, jaka jest obecnie treść art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp, skoro uchylono ustawę, która ten przepis zmieniła. Problematyka tzw. odżywania norm wskutek orzeczeń TK należy do wyjątkowo spornych.
Jak wskazał sam TK w wyroku z 24 marca 2009 r. (K 53/07), „swoiste przywrócenie mocy obowiązującej” wskutek uchylenia przepisu nowelizującego nie jest regułą, a ocena powinna nastąpić w każdym indywidualnym przypadku „z uwzględnieniem treści zarzutów sformułowanych we wniosku oraz charakteru zakwestionowanego przepisu”.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w postanowieniu z 13 stycznia 2010 r. (SKO 4122/241/09/ 10)
wskazało na ten problem, stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp obecnie nie wyznacza w ogóle powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, które należy uwzględnić w studium.
Skutkiem wyroku TK jest bowiem niewykonalność przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp we wskazanym zakresie, gdyż „nie można bezspornie stwierdzić, jakich obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych dotyczy ten przepis (nie wiadomo przecież, jaka powierzchnia sprzedaży takich obiektów implikuje przedmiotowe „zainteresowanie” studium)”.
Na takiej podstawie SKO dochodzi do wniosku, że „skoro nie można stwierdzić, jaka powierzchnia sprzedaży obliguje organ stanowiący gminy do ujęcia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych najpierw w studium, a następnie w planie miejscowym, to tym bardziej z tego przepisu nie można wywodzić obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”?
Wątpliwości sądów
Niezależnie od wskazanych wątpliwości dotyczących określenia istnienia granicznej powierzchni, od której zależy obowiązek umieszczenia inwestycji w planie miejscowym, w orzecznictwie pojawił się pogląd, że z językowej wykładni upzp w ogóle nie wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu dla dużego centrum handlowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 25 lutego 2010 r. (II SA/Kr 1429/09)
orzekł, iż „nie ma podstaw do podzielenia poglądu, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży, określonej w art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp, wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp”.
Sąd stwierdził, że prawo do dysponowania rzeczą własną może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 konstytucji), zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.
Według sądu przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 upzp określają jedynie charakter prawny studium jako aktu niebędącego aktem prawa miejscowego, podczas gdy „o obowiązku sporządzenia planu decyduje art. 14 ust. 7 upzp, wyraźnie przesądzając, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne”.
Problem tkwi właśnie w sformułowaniu „jeżeli wymagają tego przepisy odrębne”, zawartym w art. 14 ust. 7 upzp. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że wymóg sporządzenia miejscowego planu dla danej inwestycji musi wynikać z „przepisu odrębnego”, a zatem, według WSA w Krakowie, regulacji innej niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dla przykładu, do takiego innego przepisu odsyła art. 10 ust. 2 pkt 13 upzp dotyczący obszarów pomników zagłady i ich stref ochronnych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady „gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej”. Podobnego przepisu faktycznie brakuje w odniesieniu do tworzenia dużych centrów handlowych.
Podobne stanowisko zajął w wyroku z 10 października 2006 r. (II SA/Bd 671/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który zwrócił też uwagę, że gdyby ustawodawca chciał utrzymać bezwzględny obowiązek sporządzania miejscowego planu dla centrów handlowych, to unormowanie takie powinno się znaleźć w opisywanym art. 14 ust. 7 upzp.
Stanowisko NSA
Odmienne jest natomiast w tej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 11 marca 2008 r. (II OSK 87/07), w którym sąd wskazuje, że „nie może budzić wątpliwości, iż przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Oznacza to, iż dla takiego obiektu nie może być wydana przez wójta (burmistrza, prezydenta) decyzja o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozstrzygnięcie jednoosobowego organu administracji publicznej, pełniącego zasadniczo w gminie funkcję organu wykonawczego, w takim przedmiocie nie może być wystarczające”.
Podobnie NSA w wyroku z 26 października 2011 r. (II OSK 1531/10), orzekł, że „z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 upzp wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych”, gdyż „do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa i celowościowa”.
Piotr Michał Kosmęda elbfonds Development sp. z o.o.
Komentuje Piotr Michał Kosmęda, elbfonds Development sp. z o.o.
Pierwsza, oczywista refleksja, która nasuwa się w opisanej obok sytuacji, to wniosek de lege ferenda o zmianę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w taki sposób, by jednoznacznie rozstrzygnąć, czy lokalizacja i budowa dużego centrum handlowego jest możliwa tylko na terenie, gdzie istnieje obowiązujący miejscowy plan, czy też podstawą może być również decyzja WZ.
Ponieważ zmian nie należy się spodziewać szybko, uważam, że w obecnej sytuacji możliwe jest wydanie decyzji WZ, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę dla centrum handlowego o dowolnej powierzchni. Wykładnia NSA jest, moim zdaniem, nieuprawniona. Konstytucyjna ochrona wymaga, by wszelkie ograniczenia prawa własności wynikały z ustawy oraz nie naruszały istoty tego prawa.
Trzeba pamiętać o wielokrotnie powtarzanej przez TK tezie o niedopuszczalności takiego ukształtowania zakresu ograniczeń danego prawa konstytucyjnego, które w istocie doprowadziłoby do zniweczenia podstawowych składników tego prawa i przekształciło je w pozór prawa, gdyż oznaczałoby to naruszenie istoty tego prawa skutkujące nadaniem mu cech prawa pozornego, wydrążonego z podstawowej materii.
Biorąc pod uwagę wątpliwości związane z utratą mocy ustawy o sklepach wielkopowierzchniowych oraz brakiem wyraźnej regulacji nakazującej lokalizowanie dużych centrów handlowych jedynie na obszarze, dla którego istnieje obowiązujący plan miejscowy, należy uznać dopuszczalność lokalizowania takich obiektów zarówno na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym, jak i tam, gdzie planu nie ma, lecz inwestor uzyska decyzję WZ.
