Jak postępowanie sądowe wpływa na wykonalność decyzji prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej

W artykule “Kiedy następuje uchylenie wykonalności zaskarżonej decyzji” prof. Feliks Zedler twierdzi, że wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK) pociąga za sobą uchylenie wykonalności decyzji prezesa UKE już z chwilą jego ogłoszenia. Pogląd ten skłania jednak do kilku uwag.

W przepisach kodeksu postępowania cywilnego ustawodawca nie pominął kwestii wpływu postępowania sądowego na wykonalność decyzji prezesa UKE. Przeciwnie, reguły dla tej sytuacji zostały jasno określone: postępowanie sądowe w sprawie decyzji prezesa UKE jest dwuinstancyjne i przez cały czas jego trwania decyzja jest wykonalna, skoro sąd, tak pierwszej, jak i drugiej instancji, może w każdym czasie wstrzymać jej wykonalność (art. 479

63

i art. 391 § 1 k.p.c.). Jeżeli sąd nie skorzysta z tej możliwości, to decyzja przestaje być wykonalna dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku o jej uchyleniu, gdyż dopiero wówczas zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie sposób w tych rozwiązaniach dopatrzyć się nieracjonalności ustawodawcy.

Co więcej, reguły powyższe stanowią implementację art. 4 dyrektywy 2002 /21/WE, na którym wzorował się ustawodawca, przyznając decyzjom prezesa UKE natychmiastową wykonalność w art. 206 prawa telekomunikacyjnego. Art. 4 dyrektywy wymaga utrzymania wykonalności decyzji organu regulacyjnego, jeśli w drodze wyjątku sąd (lub inny organ odwoławczy) nie postanowi inaczej. Polskie przepisy przewidują, że postępowanie odwoławcze od decyzji prezesa UKE jest dwuinstancyjnym postępowaniem sądowym, dlatego reguły określone w art. 4 dyrektywy obowiązują przez cały czas jego trwania. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, iż uchylenie decyzji prezesa UKE przez sąd I instancji eliminuje ją z obrotu prawnego już na tym etapie postępowania, co by oznaczało, iż wstrzymanie wykonalności decyzji dotyczy tylko postępowania przed sądem I instancji (stoi to w sprzeczności z treścią przepisu art. 479

63

, który wyraźnie stwierdza, iż w razie wniesienia odwołania od decyzji prezesa UKE SOKiK może, na wniosek strony, która wniosła odwołanie, wstrzymać wykonanie decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy), a nadto stawia pytanie, jak rozwiązać sytuację, w której sąd II instancji uchyli wyrok sądu I instancji, uchylający decyzję prezesa UKE. Czy będzie to oznaczało swoistą reaktywację wyeliminowanej już decyzji, czy też należało będzie orzec co do istoty sprawy (art. 479

64

k.p.c.), przywołując poprzednią treść decyzji (a jeżeli tak, to z jaką datą) lub jedynie uchylając wyrok sądu I instancji, pozostawić pole do wydania kolejnej decyzji przez prezesa UKE o poprzedniej treści (powstaje problem, co z regulacją okresu między wyrokiem uchylającym decyzję wydanym przez sąd I instancji a wyrokiem sądu II instancji uchylającym wyrok sądu I instancji).

Trudno zgodzić się też z poglądem, że sąd może wstrzymać wykonalność decyzji wedle swego uznania i niezależnie od okoliczności. Wprawdzie w art. 479

63

k.p.c. ustawodawca nie wskazał podstaw uzasadniających wstrzymanie, ale w doktrynie przyjmuje się, że sąd, oceniając celowość wstrzymania wykonalności decyzji, powinien stosować odpowiednio kryteria z art. 108

kodeksu postępowania administracyjnego

(por. obszerna literatura powołana przez K. Weitz [w:] “Postępowanie sądowe w sprawach gospodarczych”, tom 7, red. T. Wiśniewski, CH Beck 2007). Tym samym o wstrzymaniu decydują inne okoliczności niż samo nieprawomocne uchylenie decyzji.

Postępowanie sądowe w sprawie decyzji prezesa UKE jest dwuinstancyjne i przez cały czas jego trwania decyzja jest wykonalna

Przepis art. 152

ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

tylko potwierdza prawidłowość powyższego stanowiska. Dowodzi, że wskutek samego uchylenia decyzji nieprawomocnym wyrokiem sądu decyzja nie przestaje być wykonalna (nie zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego), o wstrzymaniu jej wykonalności każdorazowo decyduje sąd. Taką samą możliwość przewiduje art. 479

63

k.p.c., więc uregulowania obu procedur sądowych w tym zakresie są zbieżne. Tymczasem próba rozciągania art. 337 k.p.c. na decyzje prezesa UKE idzie dużo dalej, bo zmierza do pozbawienia sądu prawa do decydowania o wstrzymaniu wykonalności decyzji – natychmiastowa wykonalność decyzji wygasałaby, niezależnie od woli sądu, w każdym przypadku nieprawomocnego uchylenia decyzji.

Należy zgodzić się, że przepisy o postępowaniu “zwykłym” mają subsydiarne zastosowanie do postępowania odrębnego z zakresu telekomunikacji, o ile te ostatnie nie regulują jakiejś kwestii w sposób szczególny. Jak wyżej wskazano, ustawodawca w art. 479

63

k.p.c. wprost uregulował kwestię wstrzymania wykonalności decyzji na każdym etapie postępowania sądowego, a tym samym nie ma żadnej potrzeby, by sięgać do przepisów ogólnych, zwłaszcza poprzez ich rozszerzającą wykładnię.

Co więcej, art. 337 k.p.c. dotyczy, co literalnie z niego wynika, natychmiastowej wykonalności wyroków, a nie decyzji, i tej okoliczności nie można pominąć. Przepis ten ma więc odpowiednie zastosowanie w postępowaniu z zakresu telekomunikacji tylko wtedy, gdy uchyla się natychmiast wykonalny wyrok (np. art. 332 § 2 i art. 347 k.p.c.), i nie można rozciągać go na decyzje, gdyż między uchyleniem wyroku a uchyleniem decyzji występuje zasadnicza różnica.

Jak wskazuje się w doktrynie, nowy wyrok w tej samej sprawie już w chwili jego ogłoszenia uchyla wyrok wcześniejszy, który przestaje istnieć, a tym samym wygasa również jego natychmiastowa wykonalność, co treść art. 337 k.p.c. jedynie potwierdza. Inaczej jest z decyzją, gdyż nie uchyla jej samo ogłoszenie wyroku przez SOKiK, istnieje ona aż do czasu prawomocnego jej uchylenia. Dlatego przepisu mówiącego o tym, co dzieje się, gdy wyrok przestaje istnieć, nie można stosować do sytuacji, w której decyzja nadal istnieje, mimo wydania nieprawomocnego wyroku o jej uchyleniu.

Kwestii wygaśnięcia natychmiastowej wykonalności decyzji prezesa UKE nie można sprowadzić wyłącznie do teoretycznych rozważań na temat “odpowiedniego” zastosowania art. 337 k.p.c., trzeba także wziąć pod uwagę skutki, jakie spowoduje to dla konkurencji, konsumentów oraz efektywnej regulacji rynku przez prezesa UKE, co niewątpliwie kierowało ustawodawcą przy przyznawaniu tym decyzjom natychmiastowej wykonalności. Tymczasem skutki te zostały całkowicie pominięte w uzasadnieniu stanowiska, według którego wykonalność decyzji wygasa z chwilą nieprawomocnego jej uchylenia.

Przyjęcie tego poglądu spowoduje, że operator o znaczącej pozycji rynkowej z tą chwilą zostanie zwolniony z obowiązków nałożonych decyzją, w szczególności obowiązków regulacyjnych, a tym samym uzyska nieprzewidziane w prawie telekomunikacyjnym swoiste wakacje regulacyjne. Ponadto pozostałe strony sporu, choćby groziły im poważne i niepowetowane szkody, nie będą dysponowały żadnym środkiem, za pomocą którego mogłyby zwrócić się do sądu o przywrócenie, choćby tymczasowe, natychmiastowej wykonalności (podczas gdy środek taki przewidziany został w odniesieniu do wyroku sądu drugiej instancji – vide art. 388 k.p.c.). Tego rodzaju rozwiązanie trudno byłoby pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy.