Płatnik składek musi obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać i opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy.
Taki obowiązek nakłada na niego art. 46 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU z 2009 nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej ustawa systemowa). Z kolei jej art. 47 ust. 1 przewiduje, że płatności mają być zrealizowane do:
- 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie,
- 5 dnia następnego miesiąca – dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych,
- 15 dnia następnego miesiąca – dla pozostałych płatników.
Uznanie w ryzach
Nieopłacenie należnych składek w terminie wywołuje dwojakie konsekwencje. Po pierwsze ZUS nalicza odsetki za zwłokę. Po drugie ma prawo wymierzyć opłatę dodatkową (art. 24 ust. 1 ustawy systemowej).
O ile odsetki są naliczane obligatoryjnie bez względu na przyczynę spóźnienia, o tyle opłata ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że jej wymierzenie i wysokość zależy od ZUS. Nie może jej jednak nałożyć na poziomie wyższym niż 100 proc. nieopłaconych składek (czyli samej należności głównej).
Wydawać by się mogło, że brak jakichkolwiek innych ustawowych przesłanek wymierzenia opłaty dodatkowej, poza nieopłaceniem lub niepełnym opłaceniem składek, daje ZUS pełną swobodę. Nic bardziej mylnego.
Obecnie można już mówić o ukształtowanej w tym zakresie linii orzeczniczej tak sądów powszechnych, jak i SN. W sposób jednoznaczny precyzuje ona kryteria, którymi ZUS powinien się kierować wymierzając opłatę dodatkową (wyroki SN z 20 maja 2004, II UK 403/03, z 15 września 2006, l UK 74/06, i z 18 stycznia 2008, II UK 98/07).
Skoro nałożenie opłaty zależy od uznania ZUS, to nie można tu mówić o jakimkolwiek automatyzmie, co występuje przy odsetkach. Jej wymierzenie powinno być poddane analizie pod kątem celowości. A celem opłaty dodatkowej nie jest automatyczne karanie płatnika za nieopłacanie składek.
W tym zakresie ustawodawca pozostawił ZUS pewien luz decyzyjny, używając sformułowania „może wymierzyć”. Dzięki niemu o zasadności wymierzenia oraz wysokości decyduje ZUS, mając na względzie okoliczności danego przypadku.
Prawo wyznacza granice
Pozostawienie kwestii wymierzenia i wysokości opłaty dodatkowej swobodnemu uznaniu ZUS nie oznacza niczym nieskrępowanej dowolności. Jego zakres jest zawsze określony przez wyznaczone prawem granice, które tworzą przepisy: kompetencyjne, postępowania administracyjnego i prawa materialnego. ZUS jest związany nie tylko ich treścią, ale i celami, dla których zostały ustanowione.
Celem wymierzenia opłaty dodatkowej jest zdyscyplinowanie płatnika do terminowego opłacania składek. Nie zostanie on osiągnięty, gdy przyczyny spóźnień nie leżą po stronie płatnika, lecz mają podłoże obiektywne, np. nierzetelność kontrahentów czy zdarzenia losowe. Dlatego wymierzenie dodatkowej opłaty w takim wypadku nie przyniesie zamierzonych skutków, ale może prowadzić do pogłębienia trudności finansowych płatnika. W efekcie możemy mieć do czynienia z nieuzasadnionym karaniem go za okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Co więcej, jeśli nie opłacił on składek ze względu na brak środków pieniężnych, to z tych samych przyczyn nie uiści także opłaty dodatkowej. Dalsze zwiększenie obciążeń może tylko spowodować, że przestanie regulować zobowiązania bieżące.
Wymierzenie płatnikowi dodatkowej opłaty ma zatem sens wówczas, gdy na podstawie całokształtu okoliczności sprawy można oczekiwać, że spełni ona lub może spełnić dyscyplinujący cel. Czyli wtedy, gdy płatnik mógł opłacić składki, lecz tego nie zrobił.
I jeszcze jedno. ZUS wymierzając opłatę, powinien wziąć pod uwagę także dotychczasowy stosunek płatnika do obowiązku opłacania składek. Utrwalony bądź incydentalny charakter opóźnienia to tylko jeden z obiektywnych elementów ważnych dla ustaleń w tym zakresie.
Dotychczasowy stosunek do spełnienia obowiązku to także wykazanie zainteresowania jego należytym wykonaniem, w tym podejmowanie czynności zmierzających do prawidłowego jego wykonania (wyroki SN z 20 maja 2004, II UK 403/03, i z 15 września 2006, I UK 74/06).
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy systemowej opłata dodatkowa może być wymierzona do momentu uregulowania zaległych składek. Po dokonaniu zapłaty ZUS nie ma już prawa jej nałożyć. Gdy ją wymierza, czyni to w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych w art. 83 ustawy systemowej.
Decyzja ta podlega kontroli sądowej nie tylko pod względem jej formalnej poprawności, ale także merytorycznej zasadności i celowości (wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 8 września 2004, III AUa 570/03).
Przedawnienie po dziesięciu latach
Ponieważ w art. 24 ust. 2 ustawy systemowej oplata dodatkowa została ujęta w zbiorczym pojęciu „należności z tytułu składek”, należy stosować do niej regulacje dotyczące należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy systemowej należności z tytułu składek przedawniają się po upływie dziesięciu lat od daty ich wymagalności. Zatem w takim samym czasie przedawni się obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej. Termin ten będzie liczony od daty uprawomocnienia się decyzji o jej wymierzeniu.
Jeżeli płatnik nie ureguluje opłaty dodatkowej, ZUS będzie ją ściągał w postępowaniu egzekucyjnym. Dobra wiadomość jest natomiast taka, że od nieterminowo lub w ogóle niewniesionej opłaty nie naliczy odsetek.
Niekonstytucyjne karanie
W wyroku z 18 listopada 2010 (P 29/09) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 24 ust. 1 ustawy systemowej oraz art. 218 § 1 kodeksu karnego za niezgodne z art. 2 konstytucji, z art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 w Strasburgu (DzU z 2003 nr 42, poz. 364) oraz z art. 14 ust. 7 międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 (DzU z 1977 nr 38, poz. 167). Dlatego że dopuszczają wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn odpowiedzialność za przestępstwo i dodatkową opłatę, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy systemowej.
Czytaj więcej o wyroku TK z 18 listopada 2010 w artykule "Spółki nadal podwójnie karane za zaległości"
W efekcie utracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w DzU, czyli od 30 listopada 2010. TK skorzystał z możliwości odroczenia, aby zapobiec powstaniu sytuacji, w której naruszenie przez płatnika będącego osobą fizyczną obowiązku należytego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne lub innych składek pobieranych przez ZUS nie byłoby zagrożone jakąkolwiek sankcją.
Rzetelne opłacanie tych składek leży bowiem zarówno w interesie ZUS, jak i ubezpieczonego, a także w interesie publicznym, bo brak pochodzących z tego źródła środków na finansowanie świadczeń ubezpieczeniowych musiałby być rekompensowany przez budżet państwa.
W okresie odroczenia ustawodawca powinien dokonać takiej zmiany stanu prawnego, aby – gwarantując za pomocą odpowiednich sankcji rzetelne wywiązywanie się przez płatników z obowiązku opłacania składek – wyeliminować niekonstytucyjny mechanizm podwójnego karania za ten sam czyn.
Ponieważ TK odroczył wejście w życie wyroku, pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia stosowania zakwestionowanych przepisów w okresie od opublikowania wyroku do czasu utraty ich mocy obowiązującej.
Jak wskazał TK w uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2005 (P 1/05), Trybunałowi Konstytucyjnemu przysługuje swoboda w korzystaniu z kompetencji przyznanej mu przez art. 190 ust. 3 konstytucji. Odroczenie jest równoznaczne z tymczasowym pozostawieniem przepisu w obrocie prawnym, choć został uznany za niezgodny z aktem zajmującym hierarchicznie wyższą pozycję w systemie źródeł prawa.
Oznacza to, że do chwili upływu 18 miesięcy liczonych od 30 listopada 2010 art. 24 ust. 1 ustawy systemowej obowiązuje. Organ rentowy nie powinien stosować i opłaty dodatkowej, i sankcji karnej jednocześnie, bo to nie same przepisy są w istocie niekonstytucyjne, lecz możliwość ich jednoczesnego zastosowania w tej samej sprawie.
Funkcja dyscyplinująca
W wyroku z 20 maja 2004 (II UK 403/03) SN
uznał, że funkcją dodatkowej opłaty jest zdyscyplinowanie płatników składek do wykonania, i to należytego, ciążących na nich obowiązków terminowego i w należnej wysokości opłacania składek.
Nie ma więc ona charakteru rekompensacyjnego, bo taki jest przypisany odsetkom. Jej zastosowanie ma sens jedynie wówczas, gdy – przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności – można oczekiwać, że spełni ona lub może spełnić założony, dyscyplinujący cel.
To zależy przede wszystkim od przyczyn nieopłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości, które mogą być zależne lub niezależne od płatnika, zawinione przez niego lub niezawinione. Inaczej powinien więc być traktowany płatnik, który nieterminowo reguluje należności mimo dobrej kondycji ekonomicznej, a inaczej taki, który boryka się z trudnościami finansowymi.
Czytaj też artykuły:
Zobacz więcej w serwisie o:
