Ustawodawca w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm., dalej jako o.p.) wprowadził szereg rozwiązań dotyczących przedawnienia (rozdział 8 o.p.). Unormowania te budzą wiele wątpliwości praktycznych, o czym chociażby może świadczyć liczba dostępnych orzeczeń dotyczących tej problematyki. Uregulowania te obejmują m.in. przedawnienie prawa do wydania decyzji podatkowej (art. 68 o.p.) i przedawnienie prawa do wydania decyzji w przypadku niedopełnienia warunku uprawniającego do ulgi podatkowej (art. 69 o.p.).

Zobowiązanie podatkowe

Jak zaakcentowano w judykaturze, analiza przepisów rozdziału 8 o.p. nie pozostawia wątpliwości, że przedawnieniu ulegają jedynie zobowiązania podatkowe (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. II OSK 525/14).

Przyjęcie właściwego okresu przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego – trzy albo pięć lat – powinno być konsekwencją ustalenia, czy w analizowanym przypadku występuje obowiązek złożenia zeznania podatkowego (wyrok NSA z 5 maja 2021 r., sygn. III FSK 1811/21). Decyzje deklaratoryjne w odróżnieniu od decyzji konstytutywnych potwierdzają zaistnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa oraz faktów – art. 21 § 1 pkt 1 o.p., z kolei decyzje konstytutywne tworzą zobowiązanie, bez nich zobowiązanie nie powstaje.

Dla wydania decyzji konstytutywnej niezbędny jest przepis prawa, który pozwala organowi na kreowanie zobowiązania w ten sposób – art. 21 § 1 pkt 2 o.p. (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. I GSK 278/18).

Zauważono też, że dla bytu prawnego zobowiązań powstających z chwilą doręczenia decyzji ustalającej kluczowe znaczenie ma pojęcie obowiązku podatkowego, które należy rozumieć zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 o.p. jako wynikającą z ustaw podatkowych nieskonkretyzowaną powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Zobowiązaniem podatkowym zgodnie z art. 5 o.p. jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego.

W myśl art. 68 § 1 i § 2 o.p. przekształcenie obowiązku podatkowego w konkretne zobowiązanie podatkowe może nastąpić tylko w określonym ustawą czasie, a termin przedawnienia uprawnienia organu podatkowego do wydania decyzji ustalającej rozpoczyna bieg z chwilą powstania obowiązku podatkowego (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. II FSK 537/17).

Rozważając omawiane zagadnienie pod kątem art. 32 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, przyjęto, że brak współdziałania ze strony podatnika (poprzez złożenie zeznania podatkowego) nie oznacza, iż organ podatkowy nie jest w stanie samodzielnie ustalić podstawy opodatkowania. To, że jedni podatnicy, względem których powstał obowiązek podatkowy, wykonują obowiązki nałożone prawem, a inni nie, nie oznacza, iż naruszona zostaje zasada równości wobec prawa. Urzeczywistnienie zasady powszechności opodatkowania jest również zadaniem organów podatkowych, które w przypadku bierności podatników są obowiązane do samodzielnego ustalenia zobowiązania podatkowego (wyrok NSA z 5 maja 2021 r., sygn. III FSK 1811/21).

Czytaj więcej

Przedawnienie zobowiązań podatkowych: inna instytucja niż ta, do której się przyzwyczailiśmy

Dłuższy termin

Zaniedbanie podatnika prowadzi do przedłużenia terminu do doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego i nie można przyjąć, że posiadanie przez organ podatkowy wszelkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, pozyskanych w innych postępowaniach, wyłącza przedłużenie materialnoprawnego terminu do doręczenia decyzji ustalającej.

Dla ustalenia możliwości zastosowania normy z art. 68 § 2 pkt 2 o.p. istotne jest jedynie ustalenie, czy podatnik poinformował organ podatkowy o wszelkich niezbędnych danych, pozwalających na prawidłowe ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego. Jeżeli tego nie uczynił, to termin do wydania decyzji ustalającej ulega przedłużeniu do pięciu lat. W takiej sytuacji ewentualna wina organu w braku doręczenia decyzji i tym samym powstaniu zobowiązania w konkretnym roku podatkowym nie ma wpływu na przedłużenie terminu do doręczenia decyzji ustalającej (wyrok NSA z 5 lipca 2019 r., sygn. II FSK 2995/18).

Przewidziany w art. 68 § 1 o.p. ogólny trzyletni termin do wydania konstytutywnej decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe liczony od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, dotyczy wyłącznie sytuacji, w której brak jest sporu pomiędzy podatnikiem a organem podatkowym co do okoliczności objętych deklaracją, której definicję legalną zawiera art. 3 pkt 5 o.p. Zgodnie z nią, ilekroć w ustawie jest mowa o deklaracjach, rozumie się przez to m.in. informacje, do których składania obowiązani są podatnicy na podstawie przepisów prawa podatkowego. W art. 68 § 2 pkt 2 o.p. przewidziano sytuację, w której termin przedawnienia wymiaru ulega wydłużeniu do lat pięciu, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, jeśli podatnik w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. II FSK 201/18).

Wymóg zachowania pięcioletniego terminu dla ustalenia zobowiązania podatkowego powstającego na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o.p. dotyczy doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, natomiast dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji wymiarowej w postępowaniu odwoławczym, z zastrzeżeniem, że wydana przez organ decyzja nie może być dla podatnika mniej korzystna niż decyzja uchylona lub zmieniona (wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., II FSK 975/16).

Skoro wydanie i skuteczne doręczenie podatnikowi przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 68 § 4 o.p., decyzji organu podatkowego pierwszej instancji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego skutkuje powstaniem tego zobowiązania, to brak jest też przeszkód, aby po upływie terminu, o jakim mowa w art. 68 § 4 o.p., wydać decyzję obniżającą wysokość zobowiązania podatkowego ustalonego decyzją konstytutywną organu pierwszej instancji, bowiem nie stanowi to naruszenia terminu przedawnienia (wyrok NSA z 14 sierpnia 2019 r., sygn. II FSK 2965/17, z odwołaniem się do wcześniejszego orzecznictwa w uzasadnieniu).

Ważna jest data

Data wydania decyzji jest niezbędnym elementem decyzji podatkowej, wskazuje na stan faktyczny i prawny, jaki został uwzględniony przy jej wydawaniu. Data wydania decyzji nie jest jednak równoznaczna z momentem, od którego decyzja wywiera skutki prawne, a – poza wyjątkami – decyzja wiąże organ od chwili jej doręczenia stronie i dopiero od tego momentu wywiera ona skutki prawne.

Do momentu doręczenia decyzja może być zmieniona bez konieczności wdrożenia procedur prawnych dotyczących zmiany lub uchylenia decyzji, więc dopóki decyzja określająca zobowiązanie podatkowe w wysokości innej niż zadeklarowana przez podatnika nie zostanie doręczona jej adresatowi, obowiązuje domniemanie, że podatnik prawidłowo wykazał w deklaracji zobowiązanie i podatek do zapłaty.

Dla ustalenia czy skutek decyzji w postaci określenia zobowiązania podatkowego nastąpił przed upływem terminu przedawnienia, istotna jest data doręczenia decyzji, a nie data jej wydania (wyrok NSA z 2 października 2019 r., sygn. II FSK 3450/17, z powołaniem się na wcześniejszą judykaturę w uzasadnieniu).

Artykuł 68 § 1 i § 2 o.p., regulujący aspekty upływu terminu do wydania decyzji konstytutywnej, może być przedmiotem interpretacji indywidualnej, gdyż jest to niewątpliwie przepis materialnego prawa podatkowego. Nie ma przy tym znaczenia to, że przepis ten umiejscowiony jest w ustawie regulującej w znacznej mierze procedurę działania organów podatkowych. Ustawa ta zawiera szereg uregulowań materialnoprawnych, do których zalicza się również art. 68 o.p.

Interpretacja indywidualna w przedmiocie przekształcenia obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe spełnia funkcje gwarancyjne; w interpretacji organ podatkowy nie wyjaśnia podatnikowi, w jaki sposób należy interpretować konkretny przepis prawa podatkowego, ale wskazuje, w jaki sposób należy zakwalifikować prawnie konkretny opisany przez podatnika stan faktyczny.

Nie ma podstaw do twierdzenia, jakoby interpretacja ingerowała w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, zaś ewentualna pozytywna interpretacja będzie stanowiła gwarancję dla podatnika, że wskutek upływu terminu przedawnienia nie jest zobowiązany do zapłaty podatku i nie musi składać zeznania podatkowego (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II FSK 2739/15, z odwołaniem się do wcześniejszego orzecznictwa).

Spadkobiercy i nieruchomości

W ramach przykładów zastosowania omawianych regulacji należy chociażby wskazać na wypowiedzi dotyczące przedmiotowego i podmiotowego zakresu odpowiedzialności spadkobierców (wyrok NSA z 9 lutego 2018 r., sygn. I FSK 684/16), zobowiązania w podatku od nieruchomości (wyrok NSA z 17 marca 2021 r., sygn. III FSK 2786/21, w którego uzasadnieniu zawarto rozbudowany wywód prawny na ten temat), zobowiązania podatkowego w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych (wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn.II FSK 2417/17, ze szczególnym uwzględnieniem skutków decyzji organu odwoławczego), decyzji o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. I GSK 278/18).

W zakresie regulacji art. 69 o.p. zauważono m.in., że przepis ten w § 1 normuje zagadnienie przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego w przypadku utraty przez podatnika warunków do ulgi podatkowej. Norma ta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy podatnik uzyskał prawo do ulgi w podatku powstającym na zasadach określonych w art. 21 § 1 pkt 2 o.p. Nie stosuje się tego przepisu w przypadku ulg w zobowiązaniach podatkowych powstających z mocy prawa – art. 21 § 1 pkt 1 o.p. (wyrok NSA z 3 lutego 2006 r., II FSK 267/05, zob. też wyrok NSA z 28 maja 2013 r., I GSK 272/12).

Z kolei art. 69 § 3 o.p. określa obowiązek ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu powstania obowiązku podatkowego oraz istniejącego w tym dniu stanu faktycznego (wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., II FSK 826/10).

W tym kontekście stwierdzono też, że także sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie może stosować innych przepisów prawa materialnego niż obowiązujące w dacie powstania obowiązku podatkowego, choć wyjątkowo tylko przepisy ustaw podatkowych mogą stanowić o wstecznym działaniu przepisów prawa podatkowego (wyrok NSA z 13 września 2005 r., FSK 2190/04).

Autor jest radcą prawnym, doktorem i wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie