Artykuł 7 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (DzU z 2020 r., poz. 1947; dalej: u.c.) stanowiący, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, a zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione, dotyczy czasokresu użycia grobu do chowania i reguluje aspekt uiszczenia opłaty jako warunek uniemożliwiający ponowne użycie grobu po upływie 20 lat.
Ustalanie opłat
Przepis ten nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalania, nie zawiera również delegacji w tym zakresie. Wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat związanych z pochowaniem zwłok, przy czym w żadnym razie nie stanowi podstawy prawnej do ich ustalania oraz nie wypowiada się w sprawie kompetencji organów w tym przedmiocie. Należy wskazać, że podstawa taka wynika z regulacji ustawy o gospodarce komunalnej, a organem uprawnionym jest – co do zasady – rada gminy, chyba że powierzy swoje kompetencje w drodze uchwały organowi wykonawczemu gminy (wyrok WSA w Opolu z 18 lutego 2020 r., sygn. II SA/Op 468/19).
Czytaj więcej
Rząd kończy prace nad nową ustawą o cmentarzach. W przepisach znalazł się zapis, który pozwoli na...
Artykuł 7 u.c. opiera się na założeniu, że do tego czasu powinien nastąpić rozkład ciała, natomiast ewentualne szczątki nie zagrażają zdrowiu ludzkiemu (wyrok WSA w Olsztynie z 12 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Ol 172/22 ).
W orzecznictwie podkreślono, że organ gminy może ustalać tylko „opłaty za pochowanie zwłok”, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Wskazano, że wprowadzenie opłaty za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca) trzeba uznać za niemającą podstawy prawnej, a zatem sprzeczną z art. 7 ust. 2 i 3 u.c. (wyrok WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 787/19). W odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, jak również do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, nie jest konieczne zachowanie okresu 20 lat dla pochowania następnych oraz po upływie 20 lat wnoszenie kolejnej opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok (wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2017 r., sygn. I SA/Wa 294/17).
Użyteczność publiczna
Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej określa ogólnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów jest bezsporna.
Zwrócić należy uwagę na wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej zwrot „jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. Natomiast art. 7 ust. 2 u.c. w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych przepisów, ale w ogóle nie reguluje tych zagadnień, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania.
Dlatego też brak jest podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. W rezultacie ustalenie cen i opłat na podstawie tego ostatnio wymienionego artykułu nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem „pochowanie zwłok” z art. 7 ust. 2 u.c. (wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2017 r., sygn. I SA/Wa 294/17, wyrok WSA w Gliwicach z 20 czerwca 2016 r. sygn. IV Sa/Gl 54/16).
20 lat
W orzecznictwie przypomniano, że art. 7 ust. 1 i 2 u.c. nie dają podstawy do wprowadzenia innego okresu aniżeli 20-letni, z którego upływem ustawodawca łączy prawo do ponownego chowania zmarłych, podobnie w przypadku zgłoszenia sprzeciwu oraz uiszczenia opłaty za pochowanie zwłok powstaje uprawnienie do miejsca pochówku na dalszych 20 lat.
Wprowadzenie innego, nawet dłuższego – bo w analizowanej sprawie – 30-letniego okresu karencyjnego, sąd uznał za naruszenie przepisów ustawowych, które w tym przedmiocie nie dają żadnych kompetencji organowi stanowiącemu.
Dlatego też określenie innego okresu dla ponownego użycia grobu do pochówku jest sprzeczne z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Za sprzeczny z tą ustawą sąd uznał również postanowienie uchwały rady miasta w sprawie określenia wysokości opłat na cmentarzach komunalnych w tym mieście – że przedłużenie umowy na dalsze 30 lat wymaga ponownego uiszczenia opłaty 30-letniej (w roku kalendarzowym, w którym wygasa ważność poprzedniej opłaty), w celu zapobiegnięcia jego ponownemu użyciu. W ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych ustawodawca w art. 7 ust. 4 wprowadził możliwość zawierania umów przedłużających termin, przed upływem którego nie można użyć grobu do ponownego pochowania.
W przepisie tym ustawodawca stworzył dla podmiotów posiadających prawo do dysponowania grobem możliwość przedłużenia umowy, art. 7 ust. 2 u.c. natomiast przewiduje możliwość wniesienia sprzeciwu po upływie 20 lat z równoczesnym wniesieniem opłaty na kolejne 20 lat. Skoro w wymienionej ustawie opłaty są przewidziane na okres 20 lat, to również przedłużenie umowy może nastąpić na kolejnych 20 lat. Sąd zauważył, że w przypadku umów zawartych na czas określony, jej przedłużenie może nastąpić tylko przed upływem jej ważności, dlatego też określenie, kiedy umowa może być zawarta, nie jest naruszeniem art. 7 ust. 4 u.c. Sąd wskazał, że naruszeniem w postanowieniu zaskarżonej uchwały jest określenie, że następuje to na okres 30 lat.
Z regulacji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że ustawodawca łączy uprawnienie do dysponowania miejscem pochówku z okresem, na który została wniesiona opłata za pochowanie zwłok. Upływ okresu, za który była wniesiona opłata bez prolongaty połączony z wniesieniem opłaty na kolejny okres powoduje utratę uprawnienia do grobu, co skutkuje możliwością użycia grobu do ponownego pochowania zwłok, ponieważ prawo do dysponowania miejscem wróciło do zarządcy cmentarza.
Z tego też względu ustawodawca nie przewidział możliwości pobierania, egzekwowania zaległych opłat i dlatego postanowienia uchwały wprowadzające termin, do którego mają być uregulowane zaległe opłaty, są sprzeczne z art. 7 u.c. (wyrok WSA w Rzeszowie z 26 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 111/16).
Z kolei w innym z orzeczeń sąd stwierdził, że postanowienie zawarte w załączniku do zarządzenia burmistrza miasta w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych ustanawiający opłatę za pochowanie zwłok w jednym miejscu grzebalnym w przypadku użycia już założonego grobu do ponownego pochówku w wysokości odpowiadającej iloczynowi odpowiedniej stawki rocznej opłaty oraz różnicy lat pomiędzy rokiem, w którym minie 20 lat od ponownego pochówku, a rokiem, do którego było dotychczas opłacone miejsce grzebalne, nie narusza prawa.
Sąd wskazał, że może on budzić problem przy odkodowaniu, ale wykładnia systemowa wewnętrzna pozwala ustalić, iż norma nie pozostaje w kolizji z art. 7 ust. 1 u.c. ani z innymi przepisami prawnymi, nie pozostaje bowiem w opozycji z zakazem ponownego użycia grobu przed upływem 20 lat, ale dotyczy sytuacji, gdy doszło do prolongaty opłaty za kolejne okresy – które mogą być różne (wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Gl 890/15, a także wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1909/16, , którym oddalono skargę kasacyjną).
Stosunki osobiste
Sąd Najwyższy wyjaśnił, że po pochowaniu pierwszych zwłok w grobie o tym, komu przysługuje i jak długo trwa prawo do tego grobu, decydują okoliczności mające źródło w stosunkach osobistych wynikających z bliskości oraz kultu pamięci osoby zmarłej, jaki żywią osoby jej bliskie, opiekujące się grobem. Po pochowaniu pierwszych zwłok w tym zakresie nie mają decydującego znaczenia regulacje ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w tym art. 10 ust. 1, mające charakter techniczny i porządkowy.
Należy pamiętać, że przysługujące osobie bliskiej prawo do grobu nie wygasa w szczególności wobec nieuiszczenia opłat za grób ziemny ani wskutek tego, że inna osoba uzyskała zgodę zarządu cmentarza na pochowanie w wolnym miejscu innego zmarłego.
Umowa zawarta z zarządem cmentarza obejmuje swoimi skutkami tylko umawiające się strony i nie unicestwia praw do grobu tego, kto wcześniej w tym grobie pochował zwłoki osoby bliskiej oraz kultywuje jej pamięć. Z tych powodów zarządca cmentarza nie ma obowiązku zawiadomienia takiej osoby, że zamierza zawrzeć umowę z kimś innym.
Wszystko to dotyczy w szczególności prawa do grobu murowanego lub grobowca z wieloma miejscami pochówku, do których, według art. 7 ust. 3 u.c., nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane w art. 7 ust. 1 i 2 u.c.
Pochowanie w takim grobowcu zwłok osoby trzeciej bez zgody osoby, której przysługuje prawo do grobu, stanowi naruszenie tego prawa również wówczas, gdy pochówku dokonano na podstawie umowy zawartej z zarządem cmentarza; stanowi to naruszenie prawa do grobu (wyrok SN z 17 lutego 2016 r., sygn. III CSK 84/15).
W orzecznictwie sądów powszechnych podkreślono, że art. 7 ust. 2 u.c. nie reguluje stosunków między osobami bliskimi osoby zmarłej. Prawidłowa wykładnia tego artykułu z dziedziny prawa publicznego prowadzi do wniosku, iż złożenie zastrzeżenia oraz uiszczenie opłaty po upływie 20 lat od poprzedniego pochówku skutkuje nabyciem prawa do wykorzystania miejsca, które to prawo pozostaje wiążące tylko w stosunku do zarządcy cmentarza.
Nabyte prawo wyraża się zatem tylko możnością domagania się niesprzeciwiania się przez zarządcę wykonaniu kolejnego pochówku i niesprzeciwiania się stanowi powstałemu w wyniku tej czynności, a zatem czynności te zapobiegają wygaśnięciu prawa do grobu. W rozpoznawanej sprawie Sąd Apelacyjny w Łodzi wskazał, że dokonana przez pozwaną opłata nie zapewni jej wyłączność decyzji co do pochowania w tym grobie określonych osób, ponieważ przepis nie zawiera stwierdzenia, iż osoba dokonująca opłat staje się dysponentem grobu.
Sens przepisu sprowadza się do uniemożliwienia zarządcy cmentarza rozporządzenia grobem przez kolejnych 20 lat. Nabyte przez złożenie zastrzeżenia oraz przez dokonanie opłaty za pochowanie zwłok prawo nie daje swobody decyzji, czy i kto powinien zostać pochowany.
To uprawnienie pozostaje wspólne dla osób bliskich zmarłego, ponieważ wynika z własnego prawa osobistego każdej z tych osób. W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że ochroną objęte jest prawo powódki do własnego pochówku w grobie, w którym są złożone najbliższe jej osoby w tym córka, które to prawo – należące do szerokiego katalogu dóbr osobistych z art. 23 k.c. – na skutek deklaracji pozwanej jest zagrożone i wymaga stosownej ochrony przewidzianej w art. 24 k.c. (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 4 października 2016 r., sygn. I ACa 372/16).
Autorka jest radcą prawnym
